Вектор европейской интеграции во внешней политике Грузии: взгляд из России

В данной статье рассматривается процесс выстраивания Грузией отношений с Европейским союзом начиная с момента обретения независимости в 1991 году и анализируются основные проблемы на пути к подписанию договора об Ассоциации с ЕС с учетом влияния России, оказываемого в той или иной степени как на объединенную Европу, так и на грузинское руководство. Фактор исключенности Абхазии и Южной Осетии из процесса европейской интеграции Грузии заслуживает отдельного внимания и изучения в рамках соответствующего исследования.

—————————————————————————————————————
Вступление в Североатлантический альянс и интеграция с Евросоюзом определяются в грузинском внешнеполитическом дискурсе как две неразделимые составные части единого стратегического приоритета официального Тбилиси. Вместе с тем, восприятие современным российским руководством указанных направлений грузинской внешней политики кардинально отличается. Если перспектива членства Грузии в НАТО рассматривается официальной Москвой как угроза национальной безопасности и абсолютно неприемлемо, то поступательное налаживание экономических и политических связей с ЕС — как неприятная данность, с которой приходится мирится в современных политических условиях, но которую можно «переломить», пусть не в среднесрочной, но в долгосрочной перспективе. Августовский конфликт 2008г. и последовавшее признание Россией независимости Абхазии и Южной Осетии снял с повестки дня вопрос о вступлении Грузии в Альянс на неопределенный срок. В свою очередь опрометчивая инициатива действующего президента Грузии Михаила Саакашвили по восстановлению конституционного порядка силовым способом не имела столь фатальных последствий для укрепления связей страны с Евросоюзом. В результате и у Грузии, и у Евросоюза, а также и у России остается поле для маневра, что представляет интерес и дает повод для различных сценариев развития событий.
Провозглашение независимости Грузии и распад Советского Союза стали отправной точкой для формирования самостоятельной внешней политики Тбилиси в современной истории. В свою очередь европейский внешнеполитический вектор, обозначавшийся еще в период правления Звиада Гамсахурдии и имевший определенные успехи на раннем этапе руководства страной Эдуардом Шеварнадзе, был четко сформулирован и провозглашен как стратегический приоритет Грузии лишь после прихода к власти в результате «Революции роз» Михаила Саакашвили.
Громкие заявления о необходимости интеграции с Западом, развитии демократии и рыночной экономики высказывались практически всеми лидерами новых государств постсоветского пространства, в том числе и З.Гамсахурдия. В первые моменты обретенной независимости такие действия являлись скорее стремлением самоутвердиться в качестве самостоятельного игрока и дистанцироваться от России, нежели проявлением ценностного выбора в пользу европейских идеалов.
Авторитарный характер правления З.Гамсахурдия с явными националистическими трендами во внутренней политике, ввергшими Грузию в гражданскую войну, вызывал в Европе лишь обеспокоенность и настороженность, поскольку дестабилизация Кавказа на тот момент не несла прямой угрозы безопасности Евросоюзу, только начинавшему существование в качестве единого политического актора на мировой арене. Кроме того, явная агрессивная политика Тбилиси по отношению к Москве шла в разрез с общим западным курсом на выстраивание конструктивного диалога с молодой ельцинской Россией.1
Приход к власти Эдуарда Шеварнадзе, располагавшего хорошими дружескими связями с европейскими политическими лидерами, мог дать реальный толчок поэтапному сближению Грузии с Европой. Однако отсутствие политической и военной поддержки со стороны Запада в период гражданской войны в Грузии, а также пассивная роль Европы в урегулировании конфликтов с Абхазией и Южной Осетией привели к девальвации ценности европейской ориентации Тбилиси среди населения страны, что позволило грузинским властям во избежании распада государства пересмотреть внешнеполитический курс в пользу союза с Россией. В результате в 1993г. Э.Шеварнадзе дает согласие на вступление в Содружество независимых государств и в 1994г. при посредничестве Москвы подписывает «Соглашение о прекращении огня и разделении сил». Россия в свою очередь, не препятствуя в Совете Безопасности ООН де-факто военной интервенции США на Гаити, получает мандат ООН для миротворческих сил СНГ на дислокацию в зоне грузино-абхазского конфликта, закрепляя тем самым за собой статус ключевого игрока на Кавказе.2
Пассивность Евросоюза, второстепенное отношение ко всему кавказскому региону в 90-е годы связаны в первую очередь с сосредоточенностью Брюсселя на интеграции стран Восточной Европы, а также балтийских государств, которые в сравнении с Южным Кавказом расценивались ЕС как часть европейской цивилизации, искусственно вырванная из лона Европы. В свою очередь, демократизация Грузии, содействие развитию государственных институтов и урегулирование грузино-абхазского и грузино-югоосетинского конфликтов, ещё не столь актуальны для Брюсселя с точки зрения обеспечения внутренней безопасности Евросоюза через стабилизацию ближайших государств-соседей. Кроме того, аспект энергетической безопасности ЕС, где роль Грузии, как страны-транзитёра энергоносителей из Азербайджана, месторождений Каспия и стран Центральной Азии в обход России3, по сути ключевая, также не получил должного развития.
Политика Грузии по укреплению отношений с Евросоюзом существенно активизировалась начиная с 2003г. после «Революции роз», поддержанной европейским сообществом.4 Хотя нормативно-правовая база для двустороннего сотрудничества была заложена в 1996г. при подписании «Соглашения о партнерстве и сотрудничестве», принципиальные документы, подразумевающие европейскую интеграцию Грузии подписаны лишь восемь лет спустя.
Как принято выражаться в дипломатии, новое грузинское руководство во главе с Михаилом Саакашвили дало европейцам четкий сигнал о стратегическом выборе Грузии в пользу евро-атлантической интеграции, подписав в 2004г. План действий в рамках «Европейской политики соседства» («European Neighbourhood Policy» Action Plan) и создав в соответствующую государственную комиссию по выработке рекомендаций правительству Грузии в области необходимых реформ.
Для российского руководства, для которого события в Грузии и последовавший отказ от тактики Э.Шеварнадзе балансировать между Европой и Россией, стали если не сюрпризом, то реализацией маловероятного сценария. Кремль оказался не готов к выстраиванию отношений с явно прозападным грузинским лидером. Инструментов по оказанию давления или влияния на Тбилиси было не так много. Арсенал Москвы ограничивался лишь торгово-экономическим и энергетическим «рычагами». Однако, введение искусственных барьеров в торговле для грузинской стороны или повышение цен на энергоносители лишь стимулировало бы руководство Грузии, а также и население страны к более активным мерам по переориентации в сторону Евросоюза и дистанциированию от России.
Манипулирование уровнем напряженности в грузино-абхазских или грузино-югоосетинских отношениях также не соответствовало интересам России, поскольку такая политика не гарантировала полного контроля над ситуацией и создавала предпосылки для дестабилизации обстановки в северокавказских республиках РФ. Здесь важно также учитывать, что отношения между Москвой и Сухуми серьезно осложнились после явного просчета российского МИДа и неверной ставки на Рауля Хаджимба баллотировавшегося в 2004г. на пост президента Абхазии и безоговорочно проигравшего Сергею Багапшу.
Кроме того, сказалось непонимание российским руководством важности нового эффективного механизма «мягкой силы»5, использованного Западом, в первую очередь Евросоюзом и США для продвижению национальных интересов за рубежом. В российском политическом дискурсе эта концепция, если так можно выразиться, официально взята на вооружение с большим опозданием, лишь в конце 2010г.6
В то же время для Европейского союза после пятого этапа расширения внешнеполитические приоритеты уже напрямую затрагивали страны, которые Дмитрий Медведев в интервью 31 августа 2008г. трём российским телеканалам обозначал как «сферу привилегированных интересов России».7 Кроме того, после череды «газовых войн» между Россией и Украиной проблема обеспечения энергетической безопасности за счет доступа к углеводородам Азербайджана, Каспия и Центральной Азии в обход России стала системообразующей во внешней политике объединенной Европы. В такой ситуации внимание Брюсселя было сосредоточено на южно-кавказских государствах, в первую очередь Грузии.
В свою очередь, сектор некоммерческих организаций, где занята львиная доля образованной молодежи и интеллигенции, ведущих общественно-политическую и образовательную деятельность, осуществляющих гражданский контроль за работой национальных властей, стал стремительно развиваться после запуска «Инструмента Европейской политики соседства», а также после старта программы Евросоюза «Восточное партнёрство». Если цивилизационные и культурные ценность объединенной Европы через деятельность НКО были хорошо представлены грузинской общественности, то российский идеологический базис практически не был освещен.
Устойчивый «дрейф» Грузии в западном направлении, в первую очередь интеграция в НАТО, и столь же постоянное противодействие этому со стороны России уже за счет достижения договорённостей и уступок отдельным государствам ЕС вылились в августовский конфликт 2008г, который в определённо степени изменил расстановку сил в регионе, а также имел принципиальное влияние на внутриполитическую ситуацию в Грузии. Роль Брюсселя, ставшего выступать уже в качестве посредника в переговорах между Тбилиси и Москвой, а также приступившего к мониторингу ситуации в регионе, существенно возросла. На повестке дня для европейских функционеров стоял вопрос: «Готов ли Евросоюз взять на себя такую ответственность».8
Безусловно нельзя не упомянуть, что Соединенные Штаты были заняты в этот период внутриполитическими баталиями в рамках президентской гонки и по сути самоустранились от участия в урегулировании грузино-российского конфликта. В такой ситуации Евросоюз в одном ряде с Ираном и Турцией оставался единственным игроком, способным выступать в качестве посредника и удовлетворявшим интересам обеих сторон.
За счет учреждения по инициативе Гремании «Независимая миссия по расследованию конфликта в Грузии» (Independent International Fact-Finding Mission on Conflict in Georgia) Евросоюз становится внешним арбитром для конфликтующих сторон. При этом позиция России по признанию этой роли ЕС, а также согласие на введение мониторинговой миссии Евросоюза в зону конфликта, пусть только на грузинской территории, имела ключевое значение. Действие Москвы означали с одной стороны признание за Евросоюзом роли важного актора на Южном Кавказе, с другой — отсутствие серьёзных опасений относительно перспектив усиления этой роли. История не знает сослагательного наклонения, но можно предположить, что аналогичные предложения миротворчества со стороны США были бы названы российским переговорщиками как неприемлемые в связи с необъективностью.
В свою очередь внутри Евросоюза произошло осознание первого значимого тактического успеха Брюсселя, как самостоятельного внешнеполитического игрока на мировой арене с момента подписания членами ЕС «Лиссабонского договора». Вместе с тем, стратегическое видение роли объединенной Европы в Грузии в на Южном Кавказе отсутствовало, и уже обсуждалась необходимость разработки такой стратегии.9 Основным недостатком разработанной Брюсселем концепции развития Южного Кавказа и поддержания вектора европейской интеграции стран этого региона стал обобщенный подход к трем государствам, имеющих лишь общую для всех проблему «замороженных конфликтов» и низкий уровень развития демократии и эффективных государственных институтов.
Наиболее конкретными и значимыми с точки зрения укрепления позиций объединенной Европы в Грузии выглядели переговоры между Брюсселем и Тбилиси о Соглашении об Ассоциации Грузии и Евросоюза. В отличие от Азербайджана и Армении, где такого рода предложение ЕС воспринималось как «трюк», грузинская сторона не принимала во внимание заявления европейских политиков о том, что «EU-Georgia Assoсiation Agreemant» не гарантирует стране перспектив членства в ЕС. Естественно, такой подход Грузии по интеграции в Европу «любой ценой» положительно воспринимался в Брюсселе.10
Здесь важно принимать в рассмотрение социальный запрос грузинского электората на европейскую интеграцию. В послевоенный период, несмотря на успехи грузинского руководства по созданию благоприятных условий для бизнеса и повышение инвестиционной привлекательности страны, социально-экономическая ситуация в Грузии ухудшилась. Грузинским властям так и не удалось справиться с «критически высоким» 30 процентным уровнем безработицы, а также повысить благосостояние населения, более трети которого живёт за чертой бедности.11
За период правления Михаила Саакашвили доля сельского хозяйства в общем объёме ВВП страны сократилась с 20 до 10 процентов. Действия властей по обеспечению доступа фермерских хозяйств к рынкам сбыта за счёт развития транспортной инфраструктуры оказались бесполезными в связи с отсутствием господдержки национальных сельхозпроизводителей. В результате, непоследовательные ультралиберальные действия высшего руководства Грузии привели к обнищанию сельских регионов и увеличению разрыва между жителями деревень и городов по уровню благосостояния.
В свою очередь, активное использование властями Грузии внешних займов для поддержания «экономики на плаву» привело к тому, что внешний долг в 2011г. составил порядка 47 процентов от ВВП, и к 2013г. его обслуживание будет стоить Грузии 47 процентов от валового экспорта или 100 процентов от государственных международных резервов.12 В такой ситуации Европейский союз воспринимался и воспринимается грузинским обществом как внешний игрок, способный помочь стране в социально-экономическом развитии и гарантировать финансовую поддержку в кризисной ситуации.13
Исходя из позитивных оценок Европейского союза успехов Грузии по выполнению рекомендаций ЕС, грузинское руководство планирует полностью завершить переговоры с Брюсселем по вопросу подписания соглашения об Ассоциации с Евросоюзом в мае 2013г. Кроме того, ставится задача в ходе ноябрьского саммита ЕС-Грузия в 2013г. подписать соглашение о создании «глубокой и всеобъемлющей зоны свободной торговли».
С экономической точки зрения, создание Зоны свободной торговли с Грузией не несет Евросоюзу существенных дивидендов в краткосрочной перспективе с силу низкого уровня покупательной способности грузинского населения, а также отсутствия у страны значительного количества квалифицированной рабочей силы, которая может быть задействовано на выносимых на грузинскую территорию европейских производствах. Однако, стратегически «европеизация» Грузии будет иметь принципиальное значения для приобретения этой страной имиджа стабильного демократического государства, необходимого для реализации европейским энергетическими компаниями нефте- и газотранспортных проектов, связывающих ресурсную базу Центральной Азии с Евросоюзом.

Основными факторами, способными побудить европейцев «притормозить» процесс интеграции Грузии будут в первую очередь внутриполитическая нестабильность в этой стране и негативное состояние социального сектора. В частности, применяемое новым правительством «избирательное правосудие» по отношению к сторонникам Михаила Саакашвили в рамках удовлетворения запроса избирателей на восстановление справедливости критически воспринимается в Брюсселе. Грузия может повторить путь Украины, высшее руководство которой, в рамках политической борьбы с оппонентами внутри страны, оказалось в тупиковой ситуации с точки зрения развития диалога с ЕС, увязывающего перспективы евроинтеграции Киева только при условии отказа от политических репрессий.
В свою очередь, в условиях экономического кризиса в еврозоне Грузия отмечает положительную миграцию, связанную с возвращением на Родину трудовых мигрантов. Однако неспособность правительства Б.Иванишвили в среднесрочной перспективе выполнить свои предвыборные обещания по увеличению социальной поддержки населения может привести к кардинальному изменению текущей тенденции. У руководства страны пока нет реальных экономических ресурсов для выполнения многочисленных предвыборных обещаний о социальных гарантиях гражданам страны, а также удовлетворить требования Евросоюза по реформированию трудового законодательства. В такой ситуации вопрос о либерализации визового режима между ЕС и Грузией будет целиком зависеть от политической воли Брюсселя.
Для российской стороны в условиях отсутствия дипломатических отношений с Грузией, запрета импорта грузинской продукции на рынок РФ единственной точкой соприкосновения с кавказским соседом оставался российский бизнес, активно развивавшийся и укреплявший свои позиции в Грузии. Однако этот ресурс так и не был задействован для восстановления отношений, хотя создал определённый базис для возникновения российского вектора во внешней политике Тбилиси после прихода к власти в результате победы на парламентских выборах Бидзины Иванишвили. В свою очередь формат «Женевских дискуссий» не позволял России каким-либо образом продвигать свою позицию относительно урегулирования конфликтов и регулярно вращался вокруг статуса Абхазии и Южной Осетии.
Однако, проблемы в реальном секторе грузинской экономике повысили роль российского рынка для сельского хозяйства Грузии. Обозначенный новым грузинским правительством курс на восстановление отношений с Россией при сохранение стратегического вектора на евро-атлантическую интеграцию был позитивно воспринят в Брюсселе, который также заинтересован в снижении напряженности в регионе и исключении «грузинской проблемы» из списка проблемных тем в диалоге с Москвой. Переговоры вокруг возобновления торгово-экономических связей между Россией и Грузией открывают российской стороне поле для манёвра и возможности по реализации собственных внешнеполитических интересов.
В такой ситуации не исключено повторение украинского сценария, когда активность Евросоюза будет определяться динамикой развития российско-грузинских отношений. В условиях сохранения патового положения и отсутствия существенных успехов со стороны России по втягиванию Грузии в орбиту своего влияния, Брюссель будет иметь возможность затягивать либо интенсифицировать переговоры, стимулируя тем самым грузинские власти к внедрению стандартов ЕС в этой стране.

Олег Александрин, ведущий аналитик «Центра политических и социальных исследований» (Россия, г.Екатеринбург), эксперт клуба политического действия «4 ноября» партии «Единая Россия»

 

1.  Bruno Coppieters, Alexei Zverev, Dmitri Trenin, Commonwealth and Independence in Post-Soviet Eurasia, Lon-don, Frank Cass, 1998.

2. Bruno Coppieters, Alexei Zverev, Dmitri Trenin, Commonwealth and Independence in Post-Soviet Eurasia, Lon-don, Frank Cass, 1998.

3. Uwe Halbach, «Die Georgienkriese als weltpolitisches Thema», «Das Parlament», №13, 2009

4. European Union, Georgia& The EU, http://eeas.europa.eu/delegations/georgia/eu_georgia/political_relations/index_en.htm

5. Joseph Nye, Soft Power:The Means to Success in World Politics, New York, Public Affairs, 2004

6. Приложение №1 к Концепции внешней политики Российской Федерации «Основные направления политики Российской Федерации в сфере международного и культурно-гуманитарного сотрудничества» от 18.12.2010г., официальный сайт Министерства иностранных дел Российской Федерации, http://www.mid.ru/bdomp/ns-osndoc.nsf/e2f289bea62097f9c325787a0034c255/de43a8a4bcd17daac325784500296ef8!OpenDocument

7.Стенограмма интервью президента России Д.Медведева, Интернет-сайт программы «Вести», http://www.vesti.ru/doc.html?id=205510

8. Dr. Stefan Maister, Die Georgienkriese und die Rolle der EU, Aussenpolitik.net, http://aussenpolitik.net/themen/eurasien/kaukasus/die_georgienkrise_und_die_rolle_der_eu/

9. European Parlament, Report on the need an EU Strategy for the South Caucasus, 23.04.2010, http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=REPORT&reference=A7-2010-0123&format=XML&language=EN

10. Krzysztof Lisek, Committee on Foreign Affairs of European Parlament, REPORT containing the European Par-liament’s recommendations to the Council, the Commission and the EEAS on the negotiations of the EU-Georgia Association Agreement, 27.10.2011, http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=REPORT&reference=A7-2011-0374&format=XML&language=EN

11. Neil McFarlane, Post-Revolutionary Georgia, Chatham House, March 2011, http://www.chathamhouse.org/publications/papers/view/109629

12. IMF, Georgia: Third Review under the Standby Arrangement, IMF Country Report 09-267, August 2009, http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2009/cr09267.pdf.

13. Caucasus Research Resource Centers, Knowledge and Attitudes toward the EU in Georgia, December 2011, http://crrccenters.org/activities/research/?id=38

Comments

1 Comment

  1. muxhax:

    Ничо ты, Легыч, заворачиваешь!)

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *