Дарья Гайдай, Институт мировой политики
София Чарели, Ассоциация молодых юристов
Статья была написана в рамках проекта «Украины — выход из кризиса через диалог», который реализуется совместно «Кавказским домом» и Институтом мировой политики (Украина).
Проект финансируется правительством Великобритании.
Впечатляющие успехи Грузии в искоренении коррупции в правоохранительных органах, таможне, в сфере государственных услуг, образовании стали доказательством того, что и в постсоветской стране, где коррупция, казалось бы, уже стала частью менталитета, можно радикально перестроить отношения между чиновниками, представителями правоохранительных, судебных органов и населением. Сегодня Грузия занимает 50-е место из 175 в Индексе восприятия коррупции международной организации Transparency International, а 77% грузин считают антикоррупционную деятельность власти эффективной[1]. После победы Революции достоинства Украина кажется не только на словах, но и на деле готова перенять грузинский опыт: одно из самых коррумпированных украинских министерств — Минздрав — возглавил Александр Квиташвили (экс-министр здравоохранения Грузии), заместителями министров внутренних дел и юстиции стали соответственно Эка Згуладзе и Гия Гецадзе, экс-заместитель главного прокурора Грузии Давид Сакварелидзе назначен заместителем Генпрокурора Украины, а группа грузинских экспертов принимает участие в разработке законодательства и плана действий Антикоррупционного Бюро. Однако на самом деле украинская стратегия борьбы с коррупцией имеет мало общего с грузинской.
В данной статье рассмотрим основные отличия в подходах к антикоррупционной политике Грузии времен Саакашвили и Украины после Майдана. Наша цель — развеять впечатление, что Украина в борьбе с коррупцией следует грузинской стратегии, объяснить, почему так происходит, а также указать на основные причины, которые мешают украинские власти достичь хороших результатов на антикорупционном фронте. При этом мы далеки от того, чтобы идеализировать грузинский опыт, помня о том, что ситуация в каждой стране уникальная, поэтому инструменты, которые принесли результат в одной стране, не обязательно сработают в другой.
И через год после Майдана Украина остается очень коррумпированным государством, хотя действенные шаги в сфере борьбы с коррупцией являются основными требованиями не только украинского общества, но и международных кредиторов. Согласно опросу, проведенного сразу после революционных событий, 63% украинцев поставили борьбу с коррупцией на первое место среди реформ, в которых нуждается страна[2]. Но опрос в конце 2014 года показал, что никаких положительных сдвигов в этом направлении за год украинцы так не увидели: почти 80% заявили, что уровень коррупции в стране или сохранился на прежнем уровне, или повысился[3]. Несмотря на принятие Верховной Радой в октябре прошлого года ряда антикоррупционных законов, международные эксперты также не заметили существенных шагов для разрушения коррупционных схем, привлечения коррупционеров к ответственности и обновления государственного аппарата. По итогам 2014 года Украина заняла 142 место из 175 позиций в Индексе восприятия коррупции[4]. И, похоже, начала настоящего наступления на коррупцию украинцам придется ждать еще не один месяц – формирование Антикоррупционного бюро (АБ) затягивается, уже проголосованный закон «О предупреждении коррупции» вступит в силу только в апреле, тогда же ВРУ намерена приступить к созданию Национального агентства по предупреждению коррупции, которое должно бороться с коррупцией на нижних уровнях госапарата.
Как было у них и как у нас …
- Создание специальных институций и вопрос независимости
В Грузии до сих пор не существует специального независимого органа по борьбе с коррупцией, как и отдельного органа для разработки антикоррупционной политики. Созданный в 2008 году Антикоррупционный совет (АС) для координации и мониторинга антикоррупционной деятельности ни под одно из этих определений не подходит. Его структура, задачи и полномочия были определены в президентском указе, более того, президент единолично утверждал членов[5]. В 2013 году, когда вступили в силу конституционные поправки, призванные сбалансировать власть президента и правительства, право формирования состава Антикоррупционного совета и контроля над его деятельностью перешло от президента к правительству. Членами АС являются руководители правительственных агентств и представители общественных и международных организаций, а главой — министр юстиции. Роль секретариата Антикоррупционного совета выполняет аналитический департамент Министерства юстиции Грузии, где работают всего 16 человек, двое из которых стажеры[6].
По своим функциям грузинский Антикоррупционный совет является неким аналогом украинского Национального агентства по противодействию коррупции, создание которого предусмотрено в законе «О предотвращении коррупции» от 14 октября 2014 года, однако последний имеет более широкие полномочия. Так, Национальное агентство должно обеспечивать не только формирование и мониторинг государственной антикоррупционной политики, но и ее реализацию (например, оно будет заниматься проверкой деклараций чиновников). Специального органа для выявления и расследования коррупционных преступлений на высшем уровне, аналога украинского Антикоррупционного бюро, в Грузии нет. Расследованием подобных преступлений там занимаются органы прокуратуры.
Поскольку Антикоррупционный совет Грузии не имеет отдельной организационной структуры, проблематичным остается вопрос его независимости. Члены АС могут быть отозваны правительством в любое время. Кроме того, эффективной работе АС препятствует нехватка финансовых и человеческих ресурсов: АС не имеет собственного штата и бюджета. Представители гражданского общества и международные организации неоднократно поднимали вопрос о необходимости институциональной реформы[7], однако ни прошлое, ни настоящее руководство страны не желает что-то менять. Так, авторитетная в Грузии «Ассоциация молодых юристов» (GYLA) призывает к превращению АС в отдельный орган, который бы имел все ресурсы, необходимые для эффективного выполнения возложенных на него обязанностей. Кроме того, эксперты выступают за привлечение парламента к процессу принятия решений, в частности, утверждение парламентом Антикоррупционной стратегии, плана действий, подотчетность АС парламенту.
По сути, команда Саакашвили при отсутствии мощной оппозиции в парламенте сосредоточила в своих руках все рычаги влияния на процесс. Даже представители гражданского общества — независимые эксперты, правозащитники – были исключены из процесса обсуждения и принятия решений. Однако именно такого сценария больше всего опасаются украинские эксперты, общественные активисты и часть народных депутатов, считая залогом эффективности деятельности Национального агентства по противодействию коррупции и Антикоррупционного бюро их независимость – финансовую и политическую.
Легитимизировать АБ в глазах украинских и европейских партнеров украинская власть решила через включения в состав конкурсной комиссии по избранию его директора т.н. «моральных авторитетов» и иностранцев. В соответствии с проголосованным в октябре законом директор АБ избирается по трехуровневой процедуре: конкурсная комиссия отбирает трех претендентов, из которых Президент должен выбирать одного и внести его кандидатуру на утверждение Верховной Рады. Подобный сложный механизм призван гарантировать независимость директора, его равноудаленность от всех ветвей власти, однако не приведет ли это к тому, что антикоррупционный орган возглавит компромиссная «безопасная» фигура? Похоже, в Администрации Президента возникли серьезные опасения относительно возможных проблем с утверждением главы АБ парламентом, и в январе депутатам предложили внести поправки в закон, которые отстранили Верховную Раду от процесса его назначения. Политические дискуссии, перерастающие в парламентские баталии, вокруг принятых всего лишь несколько месяцев назад антикоррупционных законов, не только затягивают процесс, но и дискредитируют еще не созданные органы.
Почему такое пристальное внимание к личности директора Антикоррупционного бюро? Он действительно будет иметь широкие полномочия: назначать работников центрального управления, директоров и заместителей директоров территориальных управлений Бюро, определять структуру и штатную численность этих управлений. Он также будет определять квалификационные требования к работникам АБ и оценивать, прошло определенное лицо «специальную проверку» для работы в органе. Однако возникает вопрос, сможет ли этот громко разрекламированный орган справиться с теми амбициозными задачами, которые перед ним ставит власть, и оправдать ожидания общества? Согласно закону следователи АБ будут расследовать преступления, совершенные лицами, занимающими высокие государственные должности, в том числе народными депутатами, министрами, судьями и т.д. Кроме того, как объявил Президент Петр Порошенко, одной из первоочередных задач АБ станет расследование и возврата средств, украденных режимом Януковича, и контроль над использованием финансовой помощи ЕС[8].
Казалось бы, Украина, которая планирует создать отдельное Антикоррупционное бюро и Нацагентство, в ресурсном плане находится в более выигрышном положении, чем была Грузия. Однако это только на первый взгляд. Отсутствие специальных органов не помешало успехам Грузии на антикоррупционном фронте, потому что к борьбе с коррупцией были привлечены все государственные органы. Каждый министр индивидуально отчитывался о борьбе с коррупцией в его министерстве. Грузинские чиновники не ждали на появление какого-то специально уполномоченного органа, который наведет порядок в зоне их ответственности, в то время, как их украинские коллеги, похоже, рассчитывают именно на это.
- Антикоррупционная стратегия
В Грузии борьба с коррупцией имела хаотичный характер. Не считая коррупцию отдельной специфичной проблемой, грузинские власти долгое время не считали необходимым разрабатывать единую антикорупционную политику. Очистка органов государственной власти, полиции и судов от коррупции рассматривалась как часть и одновременно результат коренного реформирования этих органов через упрощение процедур и радикальное обновление их персонального состава. В то же время, Генеральная прокуратура возбудила десятки резонансных дел относительно отдельных коррупционеров.
Лишь под давлением общественности и международных организаций, грузинские власти в 2005 году сделали первые шаги в формулировании некого стратегического видения своей антикоррупционной деятельности. Президент Саакашвили поручил рабочей группе из представителей министерств и общественных организаций сформулировать Антикоррупционную стратегию Грузии и план действий. Однако, работа группы оказалась
безрезультативной: представители министерств не были заинтересованы в ее работе и просто игнорировали заседания[9].
В результате, Национальный совет по безопасности и представители правительства самостоятельно подготовили документ, а Президент сразу же его подписал — никаких публичных обсуждений. По мнению грузинских экспертов, одним из главных недостатков утвержденной антикоррупционной политики было отсутствие в ней превентивного компонента. В отличие от предложений общественных организаций, в правительственном варианте Стратегии было только перечислено основные цели борьбы с коррупцией без анализа их причин и проявлений. Таким образом, вместо того, чтобы предупреждать коррупцию через выявление ее внутренних причин, внимание властей было сосредоточено на отдельных ее проявлениях.
В 2010 году общественность привлекли к процессу формирования Стратегии и плана действий. Так, грузинские общественные организации получили возможность ознакомиться с черновым вариантом документа и внести свои предложения. Однако, как и предыдущие, документ не содержал положений по обеспечению участия общественности в разработке, реализации и оценке антикоррупционных реформ, как и основательного анализа причин и видов коррупции в приоритетных секторах. Поспешность, с которой действовала грузинская власть в сфере борьбы с коррупцией, неоднократно подвергалась критике со стороны грузинских экспертов, которые требовали сделать этот процесс более прозрачным и понятным для широкой общественности.
В Украине особых проблем с формулировкой Антикоррупционной стратегии не было. Украинские и международные эксперты в течение последних лет разрабатывали принципы и положения государственной антикоррупционной политики, но дальше политических деклараций процесс не шел. Принятая при режиме Януковича Стратегия была лишь бумажкой, которую показывали западным партнерам. Проголосовав за новую Антикоррупционную стратегию в октябре 2014 года, народные депутаты уверяли, что она качественно отличается от своей предшественницы, в частности, в ней предусмотрены индикаторы успешности и механизмы контроля.
Конечно, принятие Стратегии является позитивным шагом, который придает борьбе с коррупцией системный характер. Но Стратегия является общим политическим документом, а потому для ее успешной реализации необходим подробный план действий с четкими временными рамками. «Антикоррупционный» раздел коалиционного соглашения и Программа действий правительства не могут быть подобным планом, так как содержат только перечень основных законов и изменений в законы, которые необходимо проголосовать.
Согласно закону «О предотвращении коррупции», Антикоррупционная стратегия реализуется путем выполнения государственной программы, которая разрабатывается Национальным агентством и утверждается Кабинетом Министров Украины. Поскольку коалиция намерена приступить к созданию Нацагентства лишь во втором квартале 2015 года[10], то программа появится в лучшем случае осенью. Напомним, в Грузии план действий разрабатывался и утверждался параллельно со Стратегией.
Разница между грузинской и украинской властью заключается в том, что первой не хватало институционального базиса, стратегического видения и коммуникации с общественностью, однако у нее было то, что принято называть «политической волей» — желание достигать видимых и быстрых результатов. Подобный авторитаризм помог добиться ощутимых результатов в относительно короткие сроки, однако расплатой стали акции протеста и в конце концов сокрушительный проигрыш на парламентских выборах. В свою очередь, украинские власти сосредоточили всю энергию на процессе создания и обсуждения эффективного механизма борьбы с коррупцией, вместо того, чтобы действовать. Подобное промедление и нерешительность может привести украинских политиков к такому же финалу, какой был у их грузинских коллег.
Разная социально-политическая реальность
Теперь рассмотрим причины расхождений во взглядах украинских и грузинских борцов с коррупцией. Украинские реформы проводятся при совершенно ином общественном и политическом климате, чем грузинские, — игнорировать эти различия просто невозможно. Борьба с коррупцией является одним из главных требований украинцев к новому руководству страны. На фоне резкого ухудшения экономической ситуации в стране население становится все более чувствительным к фактам коррупционных деяний, а отсутствие резонансных дел против бывших и действующих чиновников вызывает настоящее возмущение у населения. Опрос КМИС в декабре 2014 года показал уровень этого негодования: более чем каждый третий гражданин Украины лучшим способом борьбы с коррупцией назвал расстрел (как в Китае)[11].
Однако следует подчеркнуть, что желание украинцев увидеть за решеткой высокопоставленных чиновников рискует превратить борьбу с коррупцией на популистскую кампанию власти для получения электоральных баллов. Преследование высокопоставленных коррупционеров не должно стать заменой радикального реформирования и обновления всего госаппарата. Важный урок, который дает нам грузинский опыт, заключается в том, что искоренение коррупции — это не просто наказание виновных, это устранение условий, способствующих коррупционной деятельности. Например, через введение электронных систем и минимизацию непосредственного контакта между гражданами и госчиновником.
Второе важное различие между Грузией и Украиной — уровень доверия к власти. Требования украинских экспертов и активистов обеспечить гарантии политической и финансовой независимости Антикоррупционного бюро, как и поддержка рядовыми украинцами назначения иностранцев на высшие должности, — результат недоверия и разочарования в своих политиках. Согласно данным соцопроса, почти половина граждан Украины (45,8%) поддерживает приглашение иностранных специалистов в украинское правительство[12]. На сегодняшний день ни президент, ни премьер не имеет того уровня доверия общества, тем более в вопросах борьбы с коррупцией, который позволил бы ему сосредоточить в своих руках руководство над всем процессом, как это сделал в свое время Саакашвили. С этим тесно связано третье отличие между Грузией и Украиной — наличие у последней мощного гражданского общества, которое имеет значительные наработки в сфере противодействия, предотвращения и разоблачения коррупции. Украинская власть не может позволить себе игнорировать их предложения и ограничивать их участие в процессе, как это делалось в Грузии..
Таким образом, в современных украинских реалиях требование к власти демонстрировать большее стремление в борьбе с коррупцией трансформировались в требование максимально отмежеваться от процесса и передать руководство независимым, честным профессионалам, которые будут избраны открыто, на конкурсной основе . То есть, если в Грузии эффективность достигалась за счет непосредственного участия высшего руководства страны, скорости принятия и имплементации решений, часто за счет пренебрежения законом и процедурой, в Украине под эффективной антикоррупционной политикой понимают совершенно противоположные вещи.
Одним из главных упреков в адрес Саакашвили является то, что победив низовую коррупцию, он сохранил элитарную. Этот момент требует разъяснений, поскольку является чрезвычайно чувствительным для Украины. Во-первых, элитарная коррупция в Грузии и по своим масштабам, и по содержанию существенно отличается от украинской. Большинство обвинений в адрес должностных лиц времен Саакашвили касается недостаточного уровня прозрачности использования бюджетных средств, денег из резервных фондов и осуществления государственных закупок. Во-вторых, грузинский случай является лишним напоминанием, что борьба с коррупцией — это непрерывный процесс. Невозможно победить или искоренить коррупцию, возможно, только создать систему, при которой взять / дать взятку или совершить махинации с государственными средствами будет очень трудно, а наказание за подобные действия — неотвратимым.
Mнения выраженные здесь, a также использованная терминология принадлежат авторам и не отражают мнения организаторов проекта или Правительства Великобритании.
___________________________________________________________________
[1] Transparency International. The Global Corruption Barometer. // Режим доступа: http://www.transparency.org/country#GEO_PublicOpinion
[2] Исследование проведено Социологической группой «Рейтинг» по заказу Международного центра перспективных исследований (МЦПИ) с 21-29 марта 2014 года. // Режим доступа: http://ratinggroup.com.ua/ru/products/politic/data/entry/14087/
[3] Исследование общественного мнения, проведенное по инициативе ZN.UA Киевским международным институтом социологии с 6 по 17 декабря. // Режим доступа: http://opros2014.zn.ua/
[4] Transparency International. The Global Corruption Barometer. // Режим доступа: http://www.transparency.org/country#UKR
[5] Постановление Правительства # 390 от 30 декабря 2013 года.
[6] Информация с официальной веб-страницы Министерства юстиции Грузии: http://www.justice.gov.ge/Ministry/Index/217.
[7] OECD Third Round Monitoring Report. Georgia. // Режим доступа: http://www.oecd.org/corruption/acn/GEORGIAThirdRoundMonitoringReportENG.pdf
[8] Европейская правда. // Режим доступа: http://www.eurointegration.com.ua/rus/news/2015/01/4/7029348/
[9] Более детально см. Karosanidze T. National Anti-corruption Strategy and Action Plan: Eleboration and Implementation. — Tbilisi: U4 Anti-Corruption Resource Centre, 2007.
[10] Коалиционное соглашение, 2014. // Режим доступа: http://samopomich.ua/wp-content/uploads/2014/11/Koaliciyna_uhoda_parafovana_20.11.pdf
[11] Исследование общественного мнения, проведенное по инициативе ZN.UA Киевским международным институтом социологии с 6 по 17 декабря. // Режим доступа: http://opros2014.zn.ua/
[12] Исследование общественного мнения, проведенное по инициативе ZN.UA Киевским международным институтом социологии с 6 по 17 декабря. // Режим доступа: http://opros2014.zn.ua/
