Интеграция ВПЛ — опыт Грузии

10.02.2015

Юлия Харашвили:

руководитель Ассоциации вынужденно перемещенных женщин «Согласие»

Этот доклад был представлен 26 января на встрече в Киеве, организованной «Кавказским домом» и «Институтом мировой политики», в рамках совместного проекта «Кавказского дома» и «Института мировой политики». Проект финансируется правительством Великобритании.

Принято считать, что в Грузии было 2 потока ВПЛ – в начале 90 –х (т.н. «старые» ВПЛ) и в 2008 году, после августовской войны с Россией. На самом деле, в Грузии была по крайней мере, 4 разных потока ВПЛ, и подход правительства к каждому из них отличался.

Если во время первого конфликта (около 16 000 ВПЛ – из города Цхинвали в 1992 году), создается Комитет по миграции и беженцам, который занимается организацией помощи и расселением этих людей и правительство не определяет проблему ВПЛ как ключевую проблему, то уже в 1993, во время массового изгнания грузинского населения из Абхазии проблема возвращения ставится во главу угла и используется как рычаг политического давления на международное сообщество и как способ получения максимальной экономической помощи. В течение ближайших нескольких лет разговор об интеграции не возникает – стратегия государства направлена только на возвращение территорий, и ВПЛ ориентируются только на одно решение – возвращение. Открытые военные действия не ведутся, но с 1994 года действует режим прекращения огня, за которым наблюдают миссия наблюдателей ООН и в качестве миротворческого контингента размещены войска СНГ, реально представленные только российскими войсками, создана 24-км зона безопасности. За прекращением огня в Цхинвальском регионе наблюдают смешанные миротворческие войска и Смешанная Контрольная Комиссия, права человека наблюдает миссия ОБСЕ. С 1992 года, регулярно, дважды в год, Совету Безопасности ООН представляется доклад Генерального Секретаря ООН о положении в Абхазии, Грузия. Только в период с 1992 по 2006 год 37 Резолюций были приняты по разрешению конфликта и возвращению беженцев и перемещенных лиц.

В 1998 году, из-за эскалации напряжения в пограничном Гальском районе Абхазии, после проведения абхазскими военными карательной операции, новая волна ВПЛ из Гальского района, более 30 000 человек, в течение нескольких дней пересекла Ингури. В этот раз правительство постаралось ограничить зону их расселения только пограничным Зугдидским районом. Люди были временно расселены в основном, в школах и других остававшихся общественных зданиях, параллельно начался срочный поиск более долговременных убежищ. Временные убежища в некоторых случаях были построены (как в селе Ахали Абастумани) с помощью УВКБ ООН и других организаций, но качество было очень низким. Координацией помощи занимался Совет под руководством Программы развития ООН. Именно тогда возникла идея об объединении усилий международных организаций и правительства для создания устойчивой программы повышения самодостаточности ВПЛ – «Новый подход к помощи ВПЛ». Был организован общий фонд 1,25 млн долларов США, и Руководящий комитет из 5 международных организаций UNDP? USAID, UNHCR, SDC, WB + Gov. ofGeorgia.Комитет финансировал исследования ситуации – 6 policypapers, 15 микрогрантов в размере от 25000 до 100 000 долларов, все гранты были пилотными, в области сельского хозяйства (по 100 000 долларов – на организацию ферм через Движение против голода), поддержки малого бизнеса (Каунтерпарт), поддержки инициатив самих ВПЛ по реабилитации своих коллективных центров, обучения бизнесу и ремеслам, психологической реабилитации м др. Единственным «табу» было расселение – для целей Нового подхода был введен новый термин «временная интеграция», существовало опасение, что закрепление жилья за ВПЛ в собственность уменьшит их мотивацию к возвращению. Для выполнения программы была создана правительственная комиссия под руководством Государственного министра (главы исполнительной власти в тот период). Программа осуществлялась с 2000-го по 2006 год.

Последним действием «Нового подхода» было создание «Государственной стратегии в отношении ВПЛ», которая базировалась на 10 принципах прав человека и включала 2 главных цели: подготовку к достойному и безопасному возвращению и улучшение социально-экономических условий ВПЛ. К этому моменту правительство уже осознало необходимость предоставления стабильного жилья ВПЛ.

Процесс создания Стратегии занял 1 год, в течение этого процесса были построены межведомственные связи, необходимые для внедрения предложенных приоритетов, создана система поддержки государственной стратегии на уровне общества через проект кооперирования неправительственных и международных организаций, поддержку прессы. Обсуждение документа проводилось не только в правительственных и неправительственных структурах, но и на уровне общины ВПЛ – для этого был создан специальный проект, обеспечивающий прозрачность принимаемых предложений для общества, включенность самих будущих бенефициаров – вынужденно перемещенных лиц (ВПЛ), и иерархия для принятия и консультирования решений, начиная от уровня общины и заканчивая уровнем Министерства и правительства. К сожалению, созданная иерархия была частью проекта и не были созданы механизмы ее поддержания, поэтому после завершения проекта – написания и принятия Государственной стратегии, структура просуществовала некоторое время «по инерции» и вскоре тихо «скончалась». Тем не менее, проект сыграл свою роль — подготовленный документ соответствовал нормам международного права и отвечал требованиям общества и времени.

Стратегия была утверждена Постановлением Правительства Грузии № 44 от 6 февраля 2007 года, и после этого вплотную встал вопрос о ее реализации. Приблизительный бюджет Плана действий для выполнения Стратегии составлял 700 миллионов лари (грузинская национальная валюта, в данный момент соотношение примерно 1 лари = 5 гривнам. В то же время, бюджет Министерства к этому времени составлял 60,2 миллиона лари, из которых 25 миллионов предназначались на выплату ежемесячных денежных пособий вынужденно перемещенным лицам, 19 млн. – на покрытие коммунальных расходов ВПЛ, проживающих в коллективных центрах, т.е. на имплементацию стратегии практически не было выделено бюджетом денег, а само создание Плана действий финансировалось из внешних источников (проект Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев), составляющего несколько десятков сотен тысяч долларов.

в начале 2008 года на первом месте страна имела другие приоритеты, и темы Государственной Стратегии хотя и не закрывалась, но и не получала должного развития и финансовой поддержки.

Основными причинами этого являлись следующие обстоятельства:

Внешнеполитические: Государственная Стратегия ставила перед собой 2 основные цели – подготовку безопасного и мирного возвращения ВПЛ на места их прежнего проживания и, пока это станет возможно, (поскольку места проживания представляли собой регионы, defacto отделившиеся в результате конфликтов от Грузии и контролировались сепаратистскими правительствами), интеграцию ВПЛ на местах их временного проживания. В 2007 году возвращение не являлось приоритетной задачей, тем не менее, оно казалось возможным, и все усилия Правительства Грузии направлялись на лоббирование международного участия в решении этой проблемы (лоббирование на уровне Генеральной Ассамблеи ООН — проведение в 2007 году большой научно –практической конференции в Вашингтоне, билатеральное и мультилатеральные переговоры, и т.д.), и меньше средств и внимания уделялись второй цели стратегии, поскольку эта цель не являлась стратегической. Основной политический приоритет страны в это время – интеграция в Евроатлантические структуры (НАТО) и приведение внутренних структур государства, в том числе и строительства вооруженных сил, в соответствие с НАТО-вскими стандартами.
Отсутствие поддержки общества для подобных перемен — Во внутренней политике тема интеграции вынужденно перемещенных лиц тоже в это время не являлась приоритетной – общество в целом больше занято проблемами преодоления бедности («дешевые кредиты», программы занятости) и вопросами правильного развития демократии – ширится движение оппозиции за передел власти). На фоне всех этих событий тема расселения и интеграции ВПЛ не казалось обществу актуальной и общество не требовало внедрения Стратегии. В программах оппозиционных партий нет ничего ни о разрешении конфликта, ни о работе с жертвами конфликта – таким образом, нет политического требования и заказа на изменение положения «снизу».
Отсутствие достаточных средств – как было показано выше, финансирование главного «двигателя» Стратегии совершенно недостаточно для разворачивания широкомасштабной программы – Министерство финансировалось по «остаточному» принципу и финансирование отпускалось на «традиционные» траты, такие, как ежемесячные пособия для ВПЛ и мелкие ремонтные работы в центрах коллективного проживания ВПЛ.
Лоббирование международного сообщества не имело пока достаточной силы – только 2 организации постоянно работали с Министерством – это офис Управления Верховного Комиссара ООН по беженцам (УВКБ ООН) и представительство Швейцарского Агентства по кооперации и сотрудничеству. Программа развития ООН, которая до 2007 года активно занималась лоббированием создания Стратегии и пилотированием различных инициатив в сфере устойчивого развития и включения ВПЛ в процесс развития (Программа «Новый подход к вопросам помощи вынужденно перемещенным лицам – 1999-2007), в 2007 году заканчивает свою программу и передает тему перемещенных лиц в руки УВКБ.
Отсутствовала информация в обществе и в самих госструктурах о реальном положении ВПЛ – имеющаяся информация в основном касается проблем с жильем и основана на обращениях самих ВПЛ и на исследованиях, финансированных международными организациями и проведенными экспертами третьего сектора – даже результаты верификации 2005 года недоступны для ключевого государственного агентства – Министерства.
Правительственные рабочие группы, созданные в процессе работы над Стратегией и Планом действий, способствовали возрастанию в различных госструктурах понимания того, что проблемы ВПЛ существует и требует решения, но нет пока единого видения и «сигнала» о том, что пришло время решать эту проблему сообща.
В самом Министерстве вопросами планирования, создания Стратегии и Плана действий, адаптирования структуры Министерства для выполнения стратегии, улучшения менеджмента, занималась очень маленькая группа людей, не имеющая реальной власти, и понимание необходимости реорганизации управления, оптимизации структуры и построения новых возможностей самого Министерства, управляющего звена и персонала пока не существует.
В первые же дни Министерство столкнулось со следующими трудностями:
А) не было организованной эвакуации, но людей необходимо было по прибытию в город немедленно расселять – поскольку война началась в период летних школьных каникул, в основном, по согласованию с Министерством науки и образования, вновь прибывших заселяли временно в детские садики, школы, институты и научные учреждения. Необходимо было немедленно составлять списки заселенных, с тем, чтобы организовать их питание и снабжение предметами первой необходимости.
Б) Отсутствие координации – в первые дни войны, когда отсутствие координации могло стать очень серьезной помехой, несколько государственных агентств попытались одновременно образовать координационные штабы, что создавало сложности для реальной координации, так один из координационных штабов был создан в мерии, другой – под руководством заведующего Государственной канцелярией и т.д. Параллельно, агентствами ООН был задействован кластерный механизм, предполагающий создание рабочих групп по кластерам с агентствами ООН во главе. Были созданы рабочие группы по предоставлению продовольственной помощи (руководитель – Всемирная продовольственная программа), по расселению и непродуктовой помощи (Руководитель – УВКБ ООН), по раннему восстановлению (руководитель – Программа развития ООН), по здравоохранению и психологической помощи (руководитель – Всемирная организация здоровья), по юридической защите (руководитель УВКБ ООН) и так далее. Координирующих групп было слишком много, и реально организации помощи не знали, кто должен их координировать.
К сентябрю, вопросы координации чрезвычайной помощи сконцентрировались в Министерстве финансов Грузии; зарубежная гуманитарная помощь медикаментами распространялась и координировалась Министерством труда, здравоохранения и социальных вопросов, и остальные виды помощи – Министерством по беженцам и расселению.
Для оперативного реагирования на нужды был создан институт «мамасахлиси» — местных координаторов, ежедневно сдающих информацию в штаб при Министерстве. Информация включала количество ВП на каждом объекте, число детей, беременных, инвалидов и других, нуждающихся в специальной помощи, отмечались все виды помощи, предоставленные госструктурами и международными организациями.
В) Именно в период оказания чрезвычайной помощи сформировались представления о наиболее уязвимых местах и структурах Министерства, которые нуждались в повышении эффективности управления: это в первую очередь управление регистрации, в котором срочно нужны были дополнительные специалисты, мобильные группы для регистрирования перемещенных лиц в регионах, и новое оборудование. В этом же управлении встал вопрос о создании новой, всеобъемлющей базы данных, которая позволит мгновенно идентифицировать вынужденно перемещенных лиц и определить необходимый объем помощи, условия расселения и т.д.
Одним из первых решений правительства было решение о немедленном расселении и создании возможностей для интеграции для «новых» ВПЛ. С этой целью,

40 новыхпоселений
4 379 коттеджей
1 524 квартир
1 616 семейполучилифинансовуюпомощьдлядолгосрочногожилья(10 000 $)

Военные действия 2008 года и последующая за этим частичная оккупация территории Грузии нанесли серьезный урон экономическому и социальному развитию страны и потребовали мобилизации всех ресурсов для восполнения урона и реализации существующих до войны планов. Это потребовало также проведения серьезного анализа деятельности всех государственных структур, как с точки зрения их соответствия стратегическим планам развития, так и с точки зрения повышения эффективности социального управления.

В марте 2009 года, приказом Министра по беженцам и расселению был создан Руководящий Комитет для выполнения Плана действий Государственной стратегии в отношении ВПЛ. В описании обязанностей (TOR) записано, что Руководящий Комитет формируется как принимающий решения/консультативный Совет для координации совместных усилий Правительства Грузии и международных организаций в сфере выполнения Государственной стратегии в отношении ВПЛ и служит как механизм, поддерживающий Государственную комиссию, созданную для улучшения жилищных условий ВПЛ из Абхазии и Цхинвальского региона в 1989 – 1992.

Членами РК являются: Министерство по делам беженцев и расселению Грузии, Министерства юстиции и финансов, Фонд Муниципального развития, Делегация Европейской Комиссии в Грузии, УВКБ ООН, Мировой Банк, ЮСАИД, Координатор агентств ООН в Грузии, и Швейцарское Агентство по Сотрудничеству и Кооперации.

Решения Руководящего Комитета(РК) являются обязательными в отношении выполнения Государственной стратегии — это решило множество проблем легитимности решений, принимаемых ранее Координирующей группой Министерства, поскольку в рамках РК решения легитимизируются присутствием главных доноров, а также организаций, занимающихся юридической защитой ВПЛ.РК также может приглашать на свои заседания других важных стейкхолдеров, таких как Министерство внутренних дел Грузии, Министерство экономического развития, Министерство труда, здравоохранения и социальных вопросов, Министерство регионального развития и инфраструктуры и т.д. РК также приглашает две неправительственные организации для мониторинга работы, усиления прозрачности и своевременно предоставленной обратной связи

Конституция Грузии определяет Грузию как социальное государство, и Правительство Грузии разрабатывает Стратегии, которые помогут преобразовать страну и подкрепить демократические преобразования преобразованиями социальными, помогающими искоренить нищету и повысить уровень жизни населения.