Юлия Харашвили:
руководитель Ассоциации вынужденно перемещенных женщин «Согласие»
Этот доклад был представлен 26 января на встрече в Киеве, организованной «Кавказским домом» и «Институтом мировой политики», в рамках совместного проекта «Кавказского дома» и «Института мировой политики». Проект финансируется правительством Великобритании.
Принято считать, что в Грузии было 2 потока ВПЛ – в начале 90 –х (т.н. «старые» ВПЛ) и в 2008 году, после августовской войны с Россией. На самом деле, в Грузии была по крайней мере, 4 разных потока ВПЛ, и подход правительства к каждому из них отличался.
Если во время первого конфликта (около 16 000 ВПЛ – из города Цхинвали в 1992 году), создается Комитет по миграции и беженцам, который занимается организацией помощи и расселением этих людей и правительство не определяет проблему ВПЛ как ключевую проблему, то уже в 1993, во время массового изгнания грузинского населения из Абхазии проблема возвращения ставится во главу угла и используется как рычаг политического давления на международное сообщество и как способ получения максимальной экономической помощи. В течение ближайших нескольких лет разговор об интеграции не возникает – стратегия государства направлена только на возвращение территорий, и ВПЛ ориентируются только на одно решение – возвращение. Открытые военные действия не ведутся, но с 1994 года действует режим прекращения огня, за которым наблюдают миссия наблюдателей ООН и в качестве миротворческого контингента размещены войска СНГ, реально представленные только российскими войсками, создана 24-км зона безопасности. За прекращением огня в Цхинвальском регионе наблюдают смешанные миротворческие войска и Смешанная Контрольная Комиссия, права человека наблюдает миссия ОБСЕ. С 1992 года, регулярно, дважды в год, Совету Безопасности ООН представляется доклад Генерального Секретаря ООН о положении в Абхазии, Грузия. Только в период с 1992 по 2006 год 37 Резолюций были приняты по разрешению конфликта и возвращению беженцев и перемещенных лиц.
В 1998 году, из-за эскалации напряжения в пограничном Гальском районе Абхазии, после проведения абхазскими военными карательной операции, новая волна ВПЛ из Гальского района, более 30 000 человек, в течение нескольких дней пересекла Ингури. В этот раз правительство постаралось ограничить зону их расселения только пограничным Зугдидским районом. Люди были временно расселены в основном, в школах и других остававшихся общественных зданиях, параллельно начался срочный поиск более долговременных убежищ. Временные убежища в некоторых случаях были построены (как в селе Ахали Абастумани) с помощью УВКБ ООН и других организаций, но качество было очень низким. Координацией помощи занимался Совет под руководством Программы развития ООН. Именно тогда возникла идея об объединении усилий международных организаций и правительства для создания устойчивой программы повышения самодостаточности ВПЛ – «Новый подход к помощи ВПЛ». Был организован общий фонд 1,25 млн долларов США, и Руководящий комитет из 5 международных организаций UNDP? USAID, UNHCR, SDC, WB + Gov. ofGeorgia.Комитет финансировал исследования ситуации – 6 policypapers, 15 микрогрантов в размере от 25000 до 100 000 долларов, все гранты были пилотными, в области сельского хозяйства (по 100 000 долларов – на организацию ферм через Движение против голода), поддержки малого бизнеса (Каунтерпарт), поддержки инициатив самих ВПЛ по реабилитации своих коллективных центров, обучения бизнесу и ремеслам, психологической реабилитации м др. Единственным «табу» было расселение – для целей Нового подхода был введен новый термин «временная интеграция», существовало опасение, что закрепление жилья за ВПЛ в собственность уменьшит их мотивацию к возвращению. Для выполнения программы была создана правительственная комиссия под руководством Государственного министра (главы исполнительной власти в тот период). Программа осуществлялась с 2000-го по 2006 год.
Последним действием «Нового подхода» было создание «Государственной стратегии в отношении ВПЛ», которая базировалась на 10 принципах прав человека и включала 2 главных цели: подготовку к достойному и безопасному возвращению и улучшение социально-экономических условий ВПЛ. К этому моменту правительство уже осознало необходимость предоставления стабильного жилья ВПЛ.
Процесс создания Стратегии занял 1 год, в течение этого процесса были построены межведомственные связи, необходимые для внедрения предложенных приоритетов, создана система поддержки государственной стратегии на уровне общества через проект кооперирования неправительственных и международных организаций, поддержку прессы. Обсуждение документа проводилось не только в правительственных и неправительственных структурах, но и на уровне общины ВПЛ – для этого был создан специальный проект, обеспечивающий прозрачность принимаемых предложений для общества, включенность самих будущих бенефициаров – вынужденно перемещенных лиц (ВПЛ), и иерархия для принятия и консультирования решений, начиная от уровня общины и заканчивая уровнем Министерства и правительства. К сожалению, созданная иерархия была частью проекта и не были созданы механизмы ее поддержания, поэтому после завершения проекта – написания и принятия Государственной стратегии, структура просуществовала некоторое время «по инерции» и вскоре тихо «скончалась». Тем не менее, проект сыграл свою роль — подготовленный документ соответствовал нормам международного права и отвечал требованиям общества и времени.
Стратегия была утверждена Постановлением Правительства Грузии № 44 от 6 февраля 2007 года, и после этого вплотную встал вопрос о ее реализации. Приблизительный бюджет Плана действий для выполнения Стратегии составлял 700 миллионов лари (грузинская национальная валюта, в данный момент соотношение примерно 1 лари = 5 гривнам. В то же время, бюджет Министерства к этому времени составлял 60,2 миллиона лари, из которых 25 миллионов предназначались на выплату ежемесячных денежных пособий вынужденно перемещенным лицам, 19 млн. – на покрытие коммунальных расходов ВПЛ, проживающих в коллективных центрах, т.е. на имплементацию стратегии практически не было выделено бюджетом денег, а само создание Плана действий финансировалось из внешних источников (проект Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев), составляющего несколько десятков сотен тысяч долларов.
в начале 2008 года на первом месте страна имела другие приоритеты, и темы Государственной Стратегии хотя и не закрывалась, но и не получала должного развития и финансовой поддержки.
Основными причинами этого являлись следующие обстоятельства:
Военные действия 2008 года и последующая за этим частичная оккупация территории Грузии нанесли серьезный урон экономическому и социальному развитию страны и потребовали мобилизации всех ресурсов для восполнения урона и реализации существующих до войны планов. Это потребовало также проведения серьезного анализа деятельности всех государственных структур, как с точки зрения их соответствия стратегическим планам развития, так и с точки зрения повышения эффективности социального управления.
В марте 2009 года, приказом Министра по беженцам и расселению был создан Руководящий Комитет для выполнения Плана действий Государственной стратегии в отношении ВПЛ. В описании обязанностей (TOR) записано, что Руководящий Комитет формируется как принимающий решения/консультативный Совет для координации совместных усилий Правительства Грузии и международных организаций в сфере выполнения Государственной стратегии в отношении ВПЛ и служит как механизм, поддерживающий Государственную комиссию, созданную для улучшения жилищных условий ВПЛ из Абхазии и Цхинвальского региона в 1989 – 1992.
Членами РК являются: Министерство по делам беженцев и расселению Грузии, Министерства юстиции и финансов, Фонд Муниципального развития, Делегация Европейской Комиссии в Грузии, УВКБ ООН, Мировой Банк, ЮСАИД, Координатор агентств ООН в Грузии, и Швейцарское Агентство по Сотрудничеству и Кооперации.
Решения Руководящего Комитета(РК) являются обязательными в отношении выполнения Государственной стратегии — это решило множество проблем легитимности решений, принимаемых ранее Координирующей группой Министерства, поскольку в рамках РК решения легитимизируются присутствием главных доноров, а также организаций, занимающихся юридической защитой ВПЛ.РК также может приглашать на свои заседания других важных стейкхолдеров, таких как Министерство внутренних дел Грузии, Министерство экономического развития, Министерство труда, здравоохранения и социальных вопросов, Министерство регионального развития и инфраструктуры и т.д. РК также приглашает две неправительственные организации для мониторинга работы, усиления прозрачности и своевременно предоставленной обратной связи
Конституция Грузии определяет Грузию как социальное государство, и Правительство Грузии разрабатывает Стратегии, которые помогут преобразовать страну и подкрепить демократические преобразования преобразованиями социальными, помогающими искоренить нищету и повысить уровень жизни населения.