После распада СССР, правовое положение многих лиц до сегодняшнего дня осталось не урегулированным. По неофициальным данным в Российской Федерации на сегодняшний день проживает 140 тысяч апатридов из числа бывших граждан СССР.
Лица без гражданства обладают всеми правами и свободами человека и несут общие обязанности перед Российской Федерацией, могут законно находиться на территории Российской Федерации при наличии визы и действительных документов, удостоверяющих их личность и признаваемых на территории Российской Федерации.
Для всех находящихся на территории России лиц, которые не являются ее гражданами, законодательством установлены такие особенности право и дееспособности:
- они не могут быть государственными служащими, занимать некоторые должности (командира экипажа воздушного судна);
- они не допускаются к деятельности, связанной с государственной тайной;
- на них не распространяется воинская обязанность;
- их административная деликтоспособность специфична (за ряд правонарушений к ответственности могут привлекаться только иностранцы и лица без гражданства, только к ним может применяться такое административное взыскание, как выдворение);
- они не могут быть членами политических общественных объединений;
- иностранные граждане и лица без гражданства (за исключением граждан стран СНГ, с которым заключены соглашения о безвизовом въезде и выезде) могут въезжать в Россию только при наличии разрешения, визы. Оно может быть не выдано исходя из интересов обеспечения безопасности и по другим основаниям, установленным законодательством;
- они проживают и осуществляют деятельность на основании специальных документов (видов на жительство, других документов, удостоверяющих личность в Российской Федерацией);
- для них могут быть установлены ограничения в передвижении и выборе места жительства, когда это необходимо для обеспечения государственной безопасности, общественного порядка, защиты прав и законных интересов граждан;
Для законного нахождения на территории РФ такой категории лиц требуется разрешение на временное проживание (РВП) или вид на жительство (т. е. документ, удостоверяющий личность лица без гражданства, выданный в подтверждение разрешения на постоянное проживание на территории РФ лицу без гражданства и подтверждающий право на свободный выезд из РФ и возвращение в РФ). Разрешение на временное проживание оформляется в виде отметки установленного образца в документе, удостоверяющем его личность. Вид на жительство выдается компетентным органом власти РФ по ходатайству лица без гражданства.
На основании этого документа они вправе беспрепятственно въезжать на территорию РФ и выезжать за ее пределы по представлении действительных документов, удостоверяющих их личность и признаваемых РФ в этом качестве.
НО! К сожалению, политика правительства Российской Федерации не направлена на то, чтобы изменить ситуацию к лучшему. Дело в том, что разрешение на временное проживание (РВП) выдается с учетом квоты, которая каждый раз утверждается правительством. Например, в 2011 году в Санкт-Петербурге она была 2000, а в 2012 году- 1500. Квоты заканчиваются примерно через неделю после начала выдачи. При этом квоты рассчитаны не только на лиц без гражданства, но и на иностранных граждан, желающих получить гражданство РФ. В регионах дела обстоят еще хуже. Со слов сотрудника Федеральной Миграционной Службы Тверской области, квоты заканчиваются уже через несколько часов после начала выдачи.
Одним из обязательных документов для получения РВП является миграционная карта с отметкой органа пограничного контроля о въезде в РФ или с отметкой территориального органа ФМС России о выдаче данному иностранному гражданину указанной миграционной карты, а также документ, удостоверяющий личность. Если человек приехал из другого государства, то все понятно, а если человек приехал из бывших союзных республик еще в девяностых, имел советский паспорт, а потом его утратил?
Как бы это невероятно ни звучало, но именно таких большинство, людей, у которых нет никаких документов удостоверяющих личность, и кроме паспорта СССР, никакого другого документа не было. Они не могут выехать за пределы РФ, во-первых, потому что у них нет документов, а во-вторых, потому что ехать некуда. И они не могут находиться «легально» на территории РФ, как того требует законодательство РФ, потому что у них нет регистрации по месту жительства или по месту пребывания. Опять-таки, во первых, потому что у них, как правило, нет жилья, принадлежащего на праве собственности, а во-вторых, некуда ставить штамп о регистрации.
Получается такой замкнутый круг. Органы Федеральной Миграционной Службы неохотно работают с такой категорией граждан, и люди годами не могут получить документы, удостоверяющие их личность и урегулировать свой правовой статус на территории РФ.
В октябре 2012 года Президент РФ подписал Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О гражданстве РФ». Федеральный закон направлен на урегулирование правового статуса отдельных категорий лиц, длительное время проживающих на территории Российской Федерации. К числу таких лиц, относятся:
— граждане бывшего СССР, не приобретшие гражданства Российской Федерации в установленном порядке, и их совершеннолетние и несовершеннолетние дети, если указанные лица не имеют гражданства иностранного государства и действительного документа, подтверждающего право на проживание в иностранном государстве;
— граждане бывшего СССР, получившие паспорт гражданина Российской Федерации до 1 июля 2002 года, у которых впоследствии полномочным органом не было определено наличие гражданства Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства, при условии отсутствия у них действительного документа, подтверждающего право на проживание в иностранном государстве.
Т.е. дееспособные лица, состоявшие на 5 сентября 1991 года в гражданстве СССР, прибывшие в Российскую Федерацию для проживания до 1 ноября 2002 года, не приобретшие гражданства Российской Федерации в установленном порядке, если они не имеют гражданства иностранного государства и действительного документа, подтверждающего право на проживание в иностранном государстве.
Казалось бы, нововведения должны урегулировать вопрос данной категории лиц, но фраза: «прибывшие в Российскую Федерацию для проживания до 1 ноября 2002 года» означает, что у таких лиц должна была быть регистрация по месту жительства на 1 ноября 2002 год. Но если предположить, что у человека могла быть регистрация на 01 ноября 2002 года, то ничего не могло ему помешать, еще тогда оформить гражданство РФ. К сожалению это всего лишь еще одна декларативная норма.
Итак, для реализации своих прав в полном объеме, человеку необходимо иметь документы и урегулировать вопрос с правовым положением. Из социальных гарантий, которые РФ предоставляет лицам без гражданства, лучше всего дела обстоят с обязательным медицинским страхованием. С 2012 года полис обязательного медицинского страхования, а значит и бесплатную медицинскую помощь, может получить человек, даже не имеющий документов, по ходатайству учреждения социальной защиты. Сложнее дела обстоят с трудоустройством, получением образования. Трудоустроиться без документов можно только нелегально, а это значит ни каких гарантий, закрепленных в трудовом кодексе, быть не может. Получить начальное образование можно при наличии у ребенка свидетельства о рождении. Но директора образовательных учреждений, проявляя излишнюю инициативу, в качестве документа, обязательного при устройстве детей в школу, требуют от родителей справку о регистрации по месту жительства, что конечно, является незаконным.
К сожалению, у лиц, которые прибыли на территорию РФ из Грузии, вопрос об определении гражданской принадлежности решается труднее. Это связано с тем, что у наших государств на настоящий момент нет дипломатических отношений. В Москве, в Посольстве Швейцарии есть отдел интересов Грузии, который является единственным официальным представительством Республики Грузия на территории РФ. Практика показывает, что ответ на запрос можно получить далеко не всегда. Все дело снова в отсутствии документов. Для принятия решения о принадлежности или непринадлежности к гражданству Грузии необходимо представить определенный пакет документов, куда входит документ, удостоверяющий личность.
В самой Грузии вопрос об определении гражданского статуса решается проще. Система регистрационного учета граждан в Грузии по смыслу отличается от ее аналога в России. Граждане не привязаны территориально к одному месту, куда они могут обратиться за выдачей документов.
Для оформления паспорта лицам без гражданства (так называемый проездной паспорт, необходимый для выезда за пределы Грузии или передвижении внутри страны) необходимо предъявление вида на жительство и фотографии. Для оформления вида на жительство необходимо зарегистрироваться по месту жительства с согласия собственника; если это не представляется возможным, то существует другая форма регистрации — регистрация «без адреса».
Таким образом, регистрация в Грузии носит уведомительный характер органов исполнительной власти о месте пребывания, но не как не разрешительный (когда фактически реализация прав зависит от наличия регистрации), как это в России.
Сложно провести аналог реализации прав в области трудовых отношений лиц без гражданства на примере России и Грузии, т.к. в Грузии в настоящее время высок уровень безработицы. И говорить, что только лица без гражданства не могут реализовать свое право на труд, не приходится.
В настоящее время в Грузии законопроект, предусматривающий получение медицинской помощи лицам без гражданства внесен на рассмотрение в парламент. После его принятия проживающие в Грузии лица без гражданства получат предусмотренную государственными программами медицинскую помощь и пенсию.
В проекте говорится, что лица, не имеющие гражданства должны иметь возможность получать государственную помощь так же, как и имеющее гражданство население.
Также, лица не имеющие гражданства, будут иметь право получать государственную пенсию. Для выдачи пенсии следует установить, что лицо проживает в Грузии постоянно.
Конечно, лица без гражданства, особенно те, кто не имеет документов, являются очень уязвимыми в нашей государственной системе (РФ). Политика всех государств должна быть направлена на уменьшение количества таких лиц, приоритетом ставя гарантии безопасности и возможность реализации своих прав в полном объеме, предусмотренных требованиями конвенции ООН от 1954 года «О статусе лиц, не имеющих гражданство».
Екатерина Диковская, юрист Санкт-Петербургской
благотворительной общественной организации помощи
лицам без определенного места жительства «Ночлежка»
