Огни Гогич
Политический обозреватель
Белград
Передача дела Косово из ООН в ЕС
После того, как в феврале 2008 года Косово в одностороннем порядке провозгласило независимость от Сербии, правительство Сербии заявило о готовности использовать все возможные политические, дипломатические и юридические средства для защиты суверенитета и территориальной целостности своей страны. Для того, чтобы сделать более убедительным свой аргумент о том, что действия Косово являются незаконными, Сербия решила передать дело в Международный суд ООН, ожидая, что благоприятный вердикт будет препятствовать признанию независимости Косово другими государствами. Соответственно, в октябре 2008 года, по требованию Сербии, Генеральная Ассамблея Организации Объединенных Наций проголосовала за то, чтобы запросить консультативное заключение Международного Суда о том, является ли Декларация независимости Косово нарушением международного права.
Постановление Международного Суда 2010 года оказалось для Сербии «голом в свои ворота». Суд заключил, что Декларация не нарушает общего международного права, которое не содержит «запрета на декларирование независимости». Дипломатическое потрясение Сербии, однако, послужило в качестве рычага давления для ЕС. Опираясь на дипломатическое поражение Сербии, Брюссель воспользовался стремлением Сербии присоединиться к ЕС, чтобы убедить ее вернуться к столу переговоров. Таким образом, в соответствии с решением Международного Суда, в ноябре 2010 года Генеральная Ассамблея приняла Резолюцию 64/298, совместно утвержденную Сербией и ЕС, которая призывает к началу переговоров между Белградом и Приштиной при содействии ЕС.
Целью переговоров, начатых в марте 2011 года при посредничестве ЕС, было «устранение препятствий, которые оказывают негативное воздействие на повседневную жизнь людей, улучшение сотрудничества и достижение прогресса на пути в Европу». Данный процесс послужил началом первых переговоров между Белградом и Приштиной с тех пор, как Косово провозгласило независимость. Кроме того, он обозначил огромный сдвиг в подходе Белграда к Косово, поскольку это означало, что Сербия согласилась передать дело из ООН в ЕС. Диалог был обозначен как «технический», так как он был сосредоточен на решении технических проблем. Тем не менее, его цель заключалась в том, чтобы постепенно укрепить доверие между сторонами для того, чтобы они в конечном итоге обратились к решению более сложных политических вопросов.
До февраля 2012 года стороны подписали соглашения о таможенной печати, взаимном признании университетских дипломов, свободе передвижения, представительстве Косово на региональном уровне, земельных книгах и актах гражданского состояния, а также о комплексном управлении границей (КУГ). В результате, Сербия согласилась признать регистрационные номера транспортных средств и личные документы, выданные властями Косово, а также таможенные печати со словами «Таможенная служба Косово». В декабре 2011 года стороны договорились об обмене офицерами связи. В феврале 2012 года было заключено соглашение о региональном сотрудничестве. Оно позволило Косово участвовать в региональных форумах, используя обозначение Косово *, со ссылкой, примененной к звездочке, разъясняющей, что «это обозначение применяется без вреда для позиций по статусу и соответствует резолюции СБ ООН 1244 и заключению Международного Суда по Декларации независимости Косово».
В некоторой степени парадоксально, диалог был повышен с «технического» до «политического» уровня после сербских парламентских выборов 2012 года, в результате которых к власти пришли националистические партии, которые правили страной также в 1998/99 годах, когда развязалась война в Косово. Несмотря на жесткую риторику во время избирательной кампании и осуждение технических переговоров как измены интересам Сербии, после прихода к власти эти партии начали действовать более прагматично. Вместо того чтобы остановить процесс, новое правительство повысило диалог до политического уровня. Это изменение было описано как «коперниковский поворот».
Переговоры по нормализации возобновились в октябре 2012 года, впервые объединяя премьер-министров Сербии и Косово, г-на Ивицу Дачича и г-на Хасима Тачи за одним столом переговоров. Это сигнализировало разрыв с предшествующим нежеланием сербских должностных лиц вступать в какой бы то ни было прямой контакт с представителями органов власти Косово. Более того, в феврале 2013 года также президенты Сербии и Косово, г-н Томислав Николич и г-жа Атифете Яхьяга, впервые встретились в Брюсселе. Сначала посредником в диалоге выступала Верховный представитель Европейского Союза по иностранным делам и политике безопасности г-жа Кэтрин Эштон, и позднее г-жа Федерика Могерини, которая сменила ее в должности.
Результатом переговоров между двумя Премьер-министрами стало соглашение по нормализации отношений из 15 пунктов. «Первое соглашение о принципах нормализации отношений» было заключено в Брюсселе в апреле 2013 года. Этот документ был довольно странным и не напоминал стандартное международное соглашение. Он не был подписан сторонами и не содержал детальной информации о соглашающихся сторонах. Ассамблея Косово ратифицировала это соглашение, рассматривая его как международное соглашение, в то время как сербский парламент не принял закона о его ратификации. Несмотря на все сопровождающее замешательство, соглашение было расценено как историческая веха в отношениях между Сербией и Косово и, таким образом, позволило обеим сторонам продвинуться на их пути к ЕС.
Цель документа состояла в том, чтобы предложить решения двух взаимосвязанных задач. Он должен был способствовать интеграции северных областей, контролируемых Сербией, в административную систему Косово, обеспечивая при этом в свою очередь существенные гарантии для сербского населения. В соответствии с этим соглашением, Сербия должна была демонтировать свои «параллельные структуры» на севере, подрывающие суверенитет Косово, а также дать согласие на интеграцию своих полицейских и судебных органов в правовую систему Косово. С другой стороны, упразднение контролируемых Сербией учреждений предполагалось компенсировать путем создания Ассоциации муниципалитетов сербского большинства. Кроме того, обе стороны взяли на себя обязательство не блокировать и не поощрять блокирование другими прогресс второй стороны на соответствующих путях ЕС.
Поскольку процессы европейской интеграции Сербии и Косово стали напрямую зависеть от их приверженности к успеху диалога, после заключения соглашения стороны продолжали регулярно встречаться для того, чтобы обсуждать его осуществление. Тем не менее, процесс нормализации испытал замедление несколько раз. Он был прерван в результате выборов и правительственных изменений в Косово и в Сербии, а также затронут рядом существенных разногласий на этот счет. Создание Ассоциации сербских муниципалитетов является наиболее противоречивым аспектом соглашения. Белград и Приштина интерпретировали свои роли совершенно по-разному. В то время как Сербия видела Ассоциацию в качестве автономного органа, который будет представлять интересы сербов из Косово, Приштина опасалась, что это может походить на Республику Сербскую, сербское образование в Боснии, и будет, таким образом, нарушать государственные функции Косово.
Несмотря на многочисленные неудачи, в августе 2015 года Белграду и Приштине удалось подписать очередной ряд соглашений, в том числе соглашение о создании Ассоциации сербских муниципалитетов и телекоммуникаций, что позволило Косово получить свой собственный международный телефонный код.
Условия Германии-ЕС: Косово в качестве главной предпосылки для членства в ЕС
Когда Косово объявило о своей независимости, основные политические партии Сербии поклялись никогда не признавать этого. За прошедшие годы подход Сербии к решению вопроса Косово перестал быть настолько непоколебимым. Основная причина, стоящая за этим изменением, связана с нежеланием Сербии отказываться из-за Косово от своего стремления к членству в Евросоюзе.
С тех пор, как Сербия в 2000 году встала на путь ЕС, главное политическое условие для нее касалось привлечения к суду подозреваемых в совершении военных преступлений. После экстрадиции в июле 2011 года главного обвиняемого Ратко Младича Военному Трибуналу в Гааге казалось, будто политические препятствия для европейской интеграции Сербии были, наконец, удалены. Тем не менее, в августе 2011 года канцлер Германии Ангела Меркель посетила Белград для того, чтобы убедиться, что сербские политики не питают никаких иллюзий о том, что политические условия для вступления в ЕС закончилась. Выходя из кризиса еврозоны бесспорным лидером ЕС, Германия чувствовала себя достаточно уверенной для того, чтобы независимо действовать в отношении вопроса Косово. Во время своего визита в Белград, канцлер Меркель встретилась с президентом Сербии г-ном Борисом Тадичем и ясно дала понять, что Сербии придется демонтировать свои «параллельные структуры» в северной части Косово, если она хочет добиться прогресса на пути к ЕС.
Столь однозначным посланием г-жа Меркель застала сербских политиков врасплох. Ее требования означали, что Сербия должна была окончательно институционально отделиться от Косово, если она хочет получить статус кандидата на членство в ЕС. Более того, визит канцлер Меркель в Белград продемонстрировал новый подход ЕС, согласно которому присоединение Сербии стало напрямую зависеть от видимых успехов в направлении нормализации отношений с Косово. Вскоре стало ясно, что у Сербии нет надежд на достижение прогресса в европейской интеграции без уступок в отношении Косово. В определенной степени, ситуация выглядела так, будто для Сербии выдвигались все новые условия, как только она успевала выполнить предыдущие.
В октябре 2011 года Европейская Комиссия рекомендовала Сербию к получению статуса кандидата на вступление в ЕС. Тем не менее, в декабре 2011 года Европейский Совет принял решение об отказе в предоставлении Сербии статуса кандидата. Несмотря на то, что все государства-члены были в пользу предоставления Сербии статуса кандидата, Германия решила блокировать это решение до тех пор, пока не будет достигнут дальнейший прогресс в отношении Косово. Соответственно, Сербия получила статус кандидата в марте 2012 года после того, как она подписала соглашение с Косово о региональном представительстве. Аналогичным образом, только после того, как было заключено Брюссельское соглашение, в июне 2013 года Европейский Совет решил открыть переговоры с Сербией о присоединении. Подобная картина повторятся в декабре 2015 года, когда Совет постановил открыть две первых главы переговоров с Сербией после того, как она перед этим в августе 2015 года подписала соглашения с Косово.
Ведущая роль Германии в контроле процесса нормализации с Косово была усилена в сентябре 2012 года, когда Сербию посетила делегация парламентариев Бундестага от правящего ХДС. Немецкие парламентарии прибыли в Белград для того, чтобы представить свои 7 условий для вступления Сербии в ЕС. Одно из этих условий упоминало обязательство Сербии перед вступлением в ЕС подписать юридически обязывающее соглашение о добрососедских отношениях с Косово. Поскольку Германия не желала импортировать еще один конфликт в ЕС (никакого «нового Кипра»), их посланием было, что Сербии придется полностью нормализовать отношения с Косово, если она хочет войти в ЕС. Что для немецких парламентариев в действительности означала «нормализация», остается довольно расплывчатым, хоть они и уточнили, что это не обязательно должно быть равнозначным официальному признанию Косово.
Что находится в поле зрения – новый тупик или окончательное урегулирование?
Идет шестой год брюссельского диалога без достижения какого-либо существенного вклада в реальную нормализацию отношений между Сербией и Косово. Дело, правда, еще и в том, что целью Сербии на самом деле никогда не была нормализация ее отношений с Косово. Вместо этого, Сербия проявила готовность пойти на уступки в отношении Косово в обмен на свой прогресс в отношении ЕС. Неудивительно, что процесс переговоров был скорее непрозрачным, а правительства как Сербии, так и Косово постоянно дезинформируют свое население о том, что на самом деле было согласовано. Это оказалось основным препятствием для успешного осуществления соглашений. Следовательно, многие из соглашений все еще остаются невыполненными.
Переговоры не способствует укреплению доверия между людьми. Несмотря на то, что Сербия согласились мотивировать сербов участвовать в выборах и быть вовлеченными в политическую жизнь Косово, сербские параллельные структуры продолжают действовать на севере, и сербы все еще не полностью интегрированы в систему Косово. Ассоциация сербских муниципалитетов не была создана из-за институционального кризиса в Приштине и сильного сопротивления со стороны оппозиции. Кроме того, несмотря на договор по телекоммуникациям, Косово осталось без международного телефонного кода.
Косово вошло в диалог с Белградом в надежде на то, что это будет благоприятствовать стремлению к усилению его суверенитета и получению дальнейшего международного признания. Подход Белграда, напротив, выглядел довольно сомнительно. Преамбула Сербской Конституции предусматривает, что Косово является неотъемлемой частью территории Сербии, и сербские политики по-прежнему категорически отказываются официально признать независимость Косово. В соответствии со своей политикой непризнания, Сербия помешала инициативе правительства Косово присоединиться к ООН и ее учреждениям, таким, как ЮНЕСКО. Тем не менее, Белград согласился «демонтировать» свои структуры, чтобы позволить Косово распространить государственность на всей своей территории. Кроме того, Косово не является больше доминирующей темой в политических дебатах внутри страны, хотя большинство сербских граждан будет возражать против признания Косово в качестве независимого государства.
На данный момент кажется, что процесс нормализации пришел к очередному тупику, поскольку подход «конструктивной двусмысленности» исчерпал свой потенциал для получения результатов. Таким образом, значимое продолжение процесса вряд ли будет возможным без решения вопросов статуса.
Недостатки того, что вещи не называются своими именами, стали особенно очевидны в сентябре и октябре 2016 года, когда на первый план вышел вопрос о собственности. А именно, осуществление соглашения о телекоммуникациях вызвало спор о том, кому принадлежит собственность в Косово – Белграду или Приштине. В то же время, Ассамблея Косово проголосовала за то, чтобы добывающий комплекс Трепча был поставлен под государственный контроль. В результате, Сербия теперь опасается, что она будет лишена всех своих имущественных прав и не будет в состоянии восстановить свое право собственности на Газиводе ГЭС и другие источники энергии, и государственные предприятия.
Из-за того, что 5 из 28 государств-членов ЕС не признают независимость Косово, Брюсселю не удалось ни выработать какую-либо общую позицию, ни окончательно потребовать от Сербии признания Косово для того, чтобы вступить в ЕС. Для того чтобы выйти из тупика, Германия представила условия присоединения Сербии, которые предполагают, что Сербии придется прекратить препятствовать вступлению Косово к ООН и тому, чтобы Косово стало полноправным членом международного сообщества. В этой связи, условие Германии относительно юридически обязующего соглашения с Косово напоминало Основополагающий договор между Западной и Восточной Германией, который был подписан в 1972 году для того, чтобы позволить обоим государствам присоединиться к ООН.
Разногласия в отношении вопросов собственности показали, что возможности продолжить процесс без решения наиболее спорных вопросов больше не будет. Таким образом, можно ожидать, что в ближайшем будущем Сербии будут выдвинуты очередные условия, предполагающие дальнейшие уступки в отношении Косово. Сербские чиновники уже объявили, что они столкнулись с «суровым ультиматумом» отказаться от собственности Сербии в Косово. Более того, на 2017 год запланированы изменения в Конституции Сербии. Принимая все это во внимание, предстоит еще выяснить, будет ли Сербия готова пойти на уступки в отношении своей собственности в Косово и удалить преамбулу из Конституции.
В обозримом будущем, вступление Сербии в ЕС повлечет за собой как минимум фактическое признание независимости Косово. Сербия сможет избежать официального признания независимости Косово в том случае, если ей удается найти правильную формулу. В любом случае ни одна из сторон (Белград, Приштина и Брюссель) не будет в состоянии отсрочить момент истины надолго.
