Анна Двали; Мариам Гачечиладзе
«Кавказский Дом»
Вступление
2016 год был стабильным для грузино-российских отношений. Несмотря на сохраняющуюся политическую напряженность между двумя странами, начавшаяся в 2012 году «политика нормализации» продолжает более или менее успешно развиваться, охватывая главным образом сферу торговли и транспорта, и гуманитарные вопросы. Кроме традиционных Женевских переговоров и встреч в формате Абашидзе-Карасин, наиболее резонансными темами в грузино-российских взаимоотношениях в прошлом году были: переговоры грузинского правительства с «Газпромом», решение Москвы упростить визовый режим для грузинских граждан и общественная дискуссия о влиянии российской «мягкой силы». Существующее положение дел не дает оснований ожидать каких-либо существеннных изменений в грузино-российских отношениях в 2017 году. Однако, в условиях современной неустойчивой динамики международных отношений, делать какие-либо политические прогнозы на будущее становится все труднее.
Женевские переговоры
В 2016 году состоялось четыре раунда встреч в рамках Женевских международных дискуссий. Особого внимания из них заслуживает 35-й раунд (23 марта), на котором сторонам удалось достичь согласия по довольно важному вопросу, в частности договориться о возобновлении регулярных встреч в Гали в формате Механизма предотвращения и реагирования на инциденты (МПРИ), что однозначно следует считать позитивным событием. В отличии от Цхинвальского региона, где механизм МПРИ функционирует без каких-либо сложностей, в Абхазии он был приостановлен в апреле 2012 года после того, как абхазская сторона объявила главу миссии наблюдателей Евросоюза, польского генерала Анджея Тышкевича «персоной нон грата». Возобновление встреч МПРИ дает возможность сторонам обсуждать и решать гуманитарные и практические вопросы, связанные с обеспечением безопасности местных жителей и т.д.
Одной из центральных тем обсуждения на всех четырех раундах Женевских переговоров в 2016 году было убийство грузинского беженца Гиги Отхозория 19 мая в селе Хурча. Абхазский военный суд приговорил обвиняемого в убийстве Отхозория абхазского пограничника Рашида Канджи Оглы к домашнему аресту. Но грузинская сторона настаивает на необходимости провести полное расследование этого дела и наказать виновного. Можно ожидать, что эта тема останется актуальной и в 2017 году, хотя абхазская сторона вряд ли пойдет на уступки в этом вопросе.
В ходе прошлогодних переговоров, грузинской стороной был поднят и ряд других тем: продолжающаяся милитаризация и военные учения в Абхазии и Цхинвальском регионе, задержания грузинских граждан по обвинению в «незаконном пересечении границы» (т.е. административной линии разделения – АЛР) в Шида Картли, отчуждение местных грузинских жителей от их земельных участков оказавшихся в зоне оккупации, и ограничения на право получить образование на родном языке для этнических грузин Гальского района Абхазии.
Главным камнем преткновения на будущих переговорах, как и раньше, останется вопрос подписания соглашения о неприменении силы. В 2016 году грузинская сторона предложила проект совместного заявления о неприменении силы, но российская, абхазская и осетинская стороны отвергли эту инициативу.
Одной из наиболее болезненных тем продолжает также оставаться вопрос возвращения беженцев и вынужденных переселенцев (ВПЛ). Каждый раз, когда Грузия требует начать его обсуждение, российские, абхазские и осетинские представители традиционно – и демонстративно – покидают стол переговоров. Россия считает неприемлемыми инициированные Тбилиси ежегодные резолюции ООН о положении беженцев и ВПЛ в Грузии. По словам российского министра иностранных дел Сергея Лаврова, эти резолюции препятствуют обсуждению и решению гуманитарных вопросов на Женевских переговорах.
Женевские дискуссии продолжаются уже девять лет без какого-либо серьезного прогресса и 2017 год вряд ли станет переломным в переговорном процессе. Позиции сторон по ключевым вопросам определены заранее и это положение не меняется уже многие годы. В частности, абхазская сторона увязывает любой вопрос с признанием своего суверенитета и юридического статуса, в то время как грузинская сторона ставит во главу угла принцип территориальной целостности и политику непризнания. Положение осложняется позицией Москвы, которая отказывается признавать свою ответственность как стороны конфликта и настаивает на своей нейтральности. Несмотря на диаметрально противоположные позиции сторон, Женевские переговоры остаются единственным многосторонним и стабильным механизмом коммуникации между ними и его значение в будущем может вырасти еще больше, учитывая изменчивость политической обстановки в регионе.
Встречи в формате Абашидзе-Карасин
В прошлом году Абашидзе и Карасин провели три встречи. Одной из главных тем повестки дня традиционно был вопрос освобождения обвиняемых в шпионаже грузинских граждан. В июне, были освобождены четыре гражданина Грузии, отбывавших сроки заключения в России. Необходимо отметить, что среди 190 амнистированных в Грузии в январе 2013 года политических заключенных было несколько человек, включая трех граждан России, приговоренных к различным срокам тюремного заключения по обвинению в шпионаже в пользу России. В то время Москва приветствовала освобождение своих граждан. В качестве ответного шага, российская сторона согласилась начать переговоры об освобождении обвиненных в шпионаже грузинских граждан. По словам Зураба Абашидзе, начиная с 2014 года и по сегодняшний день из российских тюрем были освобождены в общей сложности семь граждан Грузии.
Другой важной темой обсуждения на встречах Абашидзе-Карасин были вопросы безопасности и положение на оккупированных территориях, в том числе, например, убийство Гиги Отхозория. По мнению Абашидзе, ответственность за это преступление, наряду с абхазской стороной, несет и Россия.
На последней встрече было объявлено, что стороны намерены также обсудить вопрос возвращения в Грузию находящегося в России архива грузинских фильмов.
Встречи Абашидзе-Карасин часто становятся предметом оживленного общественного обсуждения в Грузии. Оппозиция, как правило, обвиняет власть в неоправданных уступках российской стороне. Часть грузинских политиков и общественности вообще не видит смысла и необходимости в проведении этих встреч, так как они не могут – и не смогут – решить главную проблему Грузии: восстановление территориальной целостности. С другой стороны, следует признать, что формат этих встреч не предусматривает обсуждения вопросов безопасности и конфликтов, поскольку эти темы являются прерогативой Женевских переговоров. Тем не менее, в условиях, когда этим встречам нередко предшествует обострение обстановки – в частности, задержания людей, очередной этап т.н. процесса «бордеризации» (установка заграждений из колючей проволоки вдоль АЛР) и т.д. – грузинская сторона вынуждена каждый раз принимать нелегкое решение, следует ли ей продолжать воздерживаться от обсуждения политических вопросов и проблем безопасности в формате Абашидзе-Карасин.
Встречи Абашидзе-Карасин проводятся уже пять лет. За это время сторонам удалось достичь определенного прогресса в гуманитарных вопросах и в области транспорта и торговли. Все это время, переговорный процесс постоянно подвергается жесткой критике со стороны оппонентов, хотя они скорее всего стремятся повлиять на политическую повестку дня и общественное мнение, чем добиться изменения самого содержания переговоров, так как за прошедший период, вопреки частым утверждениям представителей политической оппозиции, с грузинской стороны не было уступок ни по одному принципиальному вопросу. В условиях отсутствия дипломатических отношений, именно этот формат служит серьезной платформой для сотрудничества в тех областях, где интересы сторон не противоречат друг другу.
Упрощение визового режима
Вопрос упрощения российского визового режима для граждан Грузии регулярно поднимался на встречах Абашидзе-Карасин. Позиция Москвы в этом вопросе остается неизменной – до тех пор, пока не будут восстановлены дипломатические отношения между двумя странами, говорить о полном упразднении визового режима преждевременно.
Еще в декабре 2015 года, отвечая на вопрос грузинского журналиста, президент России Владимир Путин заявил, что Россия готова пойти на отмену визового режима с Грузией. За этим вскоре последовало заявление МИД Российской Федерации о том, что Москва настроена на облегчение визового режима с Грузией в контексте продолжающегося процесса нормализации отношений и не исключают его полной отмены.
И действительно, с 2016 года в России вошли в силу новые визовые правила для Грузии, согласно которым грузинским гражданам будут «оформляться деловые, рабочие, учебные и гуманитарные визы любой кратности, а также частные визы вне зависимости от наличия родства между приглашающим и приглашаемым по действительным приглашениям, выдаваемым в установленном порядке органами ФМС России».
Говоря о перспективах полной отмены визового режима, Карасин в своих заявлениях проводит параллель с визовой либерализацией между Грузией и Евросоюзом, которая стала итогом долгой, скрупулезной и объемной совместной работы грузинских правительственных ведомств и соответствующих европейских структур. С учетом существующей сегодня политической реальности, трудно представить, чтобы Тбилиси сотрудничал с Москвой в таком же активном режиме, как с Брюсселем. Как подчеркнул Карасин, не следует забывать, что в ходе взаимодействия с Евросоюзом Тбилиси регулярно посылал в Брюссель отчеты о проделанной работе.
Судя по всему, вопрос упразднения визового режима с Грузией по прежнему останется инструментом давления на Тбилиси, с помощью которого Москва будет постоянно напоминать грузинскому руководству о необходимости восстановления дипломатических отношений. Со своей стороны, грузинские официальные лица неоднократно давали понять, что возобновление дипломатических отношений – это принципиальный вопрос, непосредственно связанный с проблемой территориальной целостности. До тех пор, пока в Сухуми и Цхинвали функционируют российские посольства, открытие посольства Российской Федерации в Тбилиси будет равнозначно косьвенному признанию независимости Абхазии и Южной Осетии. И хотя в дальнейшем Россия может пойти на еще большее облегчение визового режима, его полная отмена в ближайшей перспективе крайне маловероятна.
Переговоры с «Газпромом»
Одной из наиболее резонансных тем прошлого года были переговоры о поставках природного газа, которые грузинское правительство вело одновременно как с российским «Газпромом», так и с азербайджанской компанией СОКАР. Хотя переговоры об импорте/транзите природного газа являются обычным и регулярным рабочим процессом, весной 2015 года, очередной раунд таких переговоров вызвал большие волнения в обществе, СМИ и политическом истеблишменте Грузии, которые не утихают до сих пор.
С 2007 года и по сегодняшний день, основным поставщиком природного газа в Грузию является азербайджанская компания СОКАР. Примерно 87% потребляемого Грузией природного газа поступает из Азербайджана. Кроме того, с 2003 по 2016 год действовала бартерная договоренность с «Газпромом», согласно которой Грузия получала 10% от общего объема российского газа, поступающего в Армению через грузинскую территорию, в качестве платы за транзит «голубого топлива». На протяжении всего прошлого года продолжались переговоры грузинского правительства и «Газпрома» о переходе на финансовую оплату за транзит. Переговоры проходили трудно и сторонам долго не удавалось достичь консенсуса. Следует отметить, что в своих первоначальных заявлениях российская сторона отрицала, что требует от Тбилиси перейти на денежную систему оплаты за транзит. Кроме того, в ходе переговоров обсуждалась и возможная цена природного газа в случае, если Грузии потребуется закупать дополнительные объемы топлива у «Газпрома», поскольку, по заявлениям грузинских властей, спрос на природный газ в Грузии растет с каждым годом, а ресурсы Азербайджана ограничены и, более того, в зимний период Азербайджан сам испытывает дефицит газа.
В конце концов, в январе 2017 года, стороны подписали контракт, детали которого до сих пор не разглашаются. Однако, по заявлениям представителей министерства энергетики Грузии, переход на финансовую оплату за транзит будет проходить поэтапно и завершится к 2019 году, когда транзит российского газа через Грузию будет полностью оплачиваться в денежном эквиваленте.
Сегодня, когда контракты с «Газпромом» и СОКАР уже подписаны, было бы интересно проанализировать два ключевых вопроса: какой логикой руководствовалось грузинское правительство ведя паралелльные переговоры с этими двумя компаниями и насколько обоснована критика достигнутых соглашений со стороны оппозиции.
Главной задачей для Грузии было, с одной стороны, получить гарантии от СОКАР об увеличении поставок азербайджанского газа и, с другой стороны, сохранить действовавшую с 2003 года бартерную схему оплаты за транзит российского газа в Армению. В первом вопросе было достигнуто соглашение с СОКАР о поставках дополнительных объемов природного газа в Грузию в случае необходимости, которые будут обеспечиваться в рамках первой фазы проекта газового месторождения Шах-Дениз до тех пор, пока в 2019 году не заработает вторая фаза проекта. Предшествовавшие этому соглашению события оставляют впечатление того, что грузинской стороне удалось добиться такого результата благодаря определенному «маневрированию» в ходе торга с СОКАР, когда грузинские представители стали активно и открыто обсуждать возможность импорта дополнительных объемов газа из России или Ирана. Договоренность с СОКАР об увеличении поставок газа сняла с повестки дня – по крайней мере в ближайшей перспективе – необходимость закупок дополнительного российского газа, что было причиной недовольства оппозиции. Что касается переговоров с «Газпромом», здесь Грузия была вынуждена пойти на уступки. Позицию России подкрепляли два основных аргумента: 1) денежная оплата за транзит – это международно принятая практика в газовой индустрии, в то время, как бартерная оплата сырьем давно стала анахронизмом в экономических отношениях и, кроме того, невыгодна поставщику газа; 2) «Газпром» неоднократно заявлял о возможности транзита российского газа в Армению через Иран, инфраструктура которого постоянно улучшается. Поэтому, по заявлениям грузинских официальных лиц, у Тбилиси просто не было иного выхода, кроме как пойти на уступки. Исходя из того, что детали подписанного контракта, в первую очередь тариф за транзит, до сих пор неизвестны, трудно судить об экономической эффективности этой сделки. Совершенно очевидно, однако, что с переходом на денежную оплату за транзит, Грузия не сможет закупать такой же объем российского газа, какой она получала по прошлой схеме. В тоже время, новая система оплаты транзита не означает ни увеличения, ни уменьшения энергозависимости Грузии от российского газа. Поскольку детали контракта хранятся в тайне, он продолжает вызывать много вопросов и остается актуальной темой как политических, так и экономических дебатов.
Что касается будущих тенденций, то учитывая, что в 2018 году в Грузии запланировано начало строительства подземного газового хранилища, спрос на газ по всей вероятности повысится и, соответственно, вопрос закупок дополнительных объемов газа вновь окажется в центре общественного внимания. Этому способствует также и то, что Азербайджан в последнее время испытывает растущий дефицит газа, в то время как производственные мощности «Газпрома» увеличиваются с каждым годом.
Начало второй фазы разработки месторождения Шах-Дениз в 2019 году приведет в возникновению новой реальности и нового «торгового треугольника» Россия-Азербайджан-Грузия. Если грузинское правительство не обеспечит прозрачности и открытости будущих переговоров и процесса принятия решений, этот вопрос может вызвать еще большую напряженность в политической и общественной жизни страны.
Торговля и экономика
Когда в начале прошлого года отношения между Россией и Турцией резко обострились в результате уничтожения российского военного самолета турецкими ВВС, многие грузинские эксперты опасались, что это может отрицательно повлиять на экономическое и политическое положение Грузии. По их мнению, российско-турецкая «война санкций» была чревата тяжелыми экономическими последствиями и для России, и для Турции. В частности, она могла серьезно повлиять на платежный баланс этих стран и, соответственно, обменный курс рубля и турецкой лиры. В результате, значительно сократился бы объем денежных переводов из этих стран в Грузию – Россия в этом плане уже многие годы стабильно занимает первое место, а Турция входит в первую пятерку стран.
Анализ предварительных расчетов национальной статистической службы Грузии показывает, что эти опасения были вполне обоснованы. Как и ожидалось, объем денежных переводов из России действительно упал – в первые 9 месяцев 2016 года этот показатель оказался на 12.3% меньше, чем за аналогичный период в 2015 году. Следует отметить, однако, что эта тенденция началась еще в 2014 году. В будущем, рост или снижение денежных переводов скорее всего будет диктоваться изменением цен на нефть и обменного курса рубля.
По предварительным статистическим данным 2016 года, Россия заняла третье место среди главных торговых партнеров Грузии – на ее долю приходится 7.4% всего внешнеторгового оборота Грузии. В тоже время, Россия стоит на первом месте среди получателей грузинской экспортной продукции – в 2016 году 9.8% всего грузинского экспорта приходилось именно на Россию, на 2.4% больше, чем в 2015 году. Если говорить об импорте зарубежных товаров в Грузию, то Россия занимает в этом плане четвертое место после Канады, Турции и Ирландии.
Что касается туризма, несмотря на то, что в 2016 году ожидался рост потока туристов из России, за первые 10 месяцев прошлого года Грузию посетило примерно такое же количество россиян (920,144), что и в 2015 году (926,144).
Еще одним серьезным вызовом в 2017 году может стать транспортная проблема на грузино-российской границе, в районе пограничного пункта Ларс. Участившиеся в последние годы природные бедствия в Дарьяльском ущелье создают серьезную угрозу движению транспорта на этом участке границы. Особенно страдают от этого транзитные перевозки из Армении в Россию и обратно. Одним из возможных путей решения проблемы может стать альтернативный маршрут движения через Рокский туннель. Этот вопрос был одной из главных тем обсуждения на состоявшейся в феврале 2017 года очередной встрече Абашидзе-Карасин. В частности, подписанные в 2011 году грузино-российские соглашения предусматривают открытие транзитных коридоров Сочи-Зугдиди (по территории Абхазии) и Северная Осетия-Гори (через Цхинвали). В обмен на подписание этих соглашений, грузинская сторона в 2011 году отозвала свое вето на вступление России во Всемирную торговую организацию. При этом, ответственность за досмотр и таможенное обслуживание грузов на этих маршрутах взяла на себя Швейцария. В конце марта запланирована трехсторонняя встреча представителей Грузии, России и швейцарской компании SGS для обсуждения таможенных вопросов. Скорее всего, грузинская парламентская оппозиция не будет критиковать власти в этом вопросе, так как вышеупомянутые соглашения были подписаны еще прежним правительством Грузии, когда у власти была нынешняя оппозиция.
Грузия получает двойную выгоду от этих соглашений: 1) укрепится роль Грузии как основной транзитной страны на Кавказе, что благотворно скажется на экономическом положении; 2) транзитные коридоры будут способствовать экономической интеграции конфликтных регионов, что в долгосрочной перспективе может положительно повлиять на процесс мирной трансформации конфликтов.
Влияние фактора «мягкой силы» России
Фактор «мягкой силы» России получил особое значение накануне парламентских выборов в Грузии. Обвинение в связях с Москвой остается одним из традиционных и широко используемых в Грузии методов дискредитации оппонентов в политической борьбе.
Тем не менее, в последние годы, впервые в истории грузинских парламентских выборов, в стране появились открыто про-российские партии: «Центристы» под руководством Ладо Бедукадзе и Темура Хачишвили, избирательный блок «Промышленники» во главе с Гоги Топадзе и партия «Чвени Самшобло» («Наша Родина») под председательством российского предпринимателя Звиада Читишвили. В своей предвыборной программе «Центристы» обещали повысить пенсии до «российского уровня», узаконить двойное гражданство и позволить России разместить на грузинской территории свои военные базы. Топадзе и Читишвили также обещали в ходе избирательной компании, что все граждане Грузии, желающие иметь двойное гражданство, получат российские паспорта. Появление этих партий на политической арене обычно связывают с активизацией российской «мягкой силы». Однако, популярность и влияние этих политиков настолько незначительны, что их попытка примерить на себя роль проводников российских интересов, может привести скорее к маргинализации, чем к укреплению про-российских настроений в стране.
Естественно, Москва заинтересована в поощрении про-российских настроений в Грузии и в укреплении лояльного по отношению к России политического класса. В сегодняшних условиях, однако, у России нет ни материальных, ни идеологических ресурсов для проведения альтернативной Западу и конкурентоспособной политики «мягкой силы». И хотя российская политическая элита пользуется сегодня поддержкой значительной части российского общества, за пределами России, в том числе на пост-советском пространстве, Москве все еще трудно обеспечивать легитимность своей политики и поддерживать свой престиж. Россия пока еще не сумела предложить такую модель развития, которая была бы приемлемой и привлекательной для соседних стран.
Перспективы развития грузино-российских отношений на фоне местных и глобальных процессов
Достигнув пика напряженности в августе 2008 года, отношения между Россией и Грузией по сей день остаются стабильно тяжелыми. Начавшаяся в 2012 году политика нормализации медленно продвигается вперед и с высоты сегодняшнего дня можно сказать, что ей более или менее удалось достичь определенных, хотя и минимальных, результатов.
Было бы интересно проанализировать перспективы дальнейшего развития грузино-российских отношений на фоне местных и глобальных процессов.
По итогам парламентских выборов 2016 года, партия, инициировавшая в свое время политику нормализации, получила конституционное большинство, а настроенная скептически или даже враждебно по отношению к этой политике партия, в частности «Единое национальное движение» (ЕНД), раскололась на две фракции. И хотя обе эти фракции по прежнему остаются парламентской оппозицией, их явное стремление маргинализировать друг друга лишь еще больше ослабляет их позиции как самостоятельных политических объединений и подрывает и без того пошатнувшийся престиж. Соответственно, анти-российская политика, которую многие годы проводило ЕНД, скорее всего потеряет свою прежнюю актуальность и влияние в обществе. Последние несколько лет, ЕНД неустанно твердило грузинскому обществу, что правительство «Грузинской мечты» (ГМ) намерено изменить стратегические внешнеполитические приоритеты страны, в частности отказаться от про-западного курса и вернуть Грузию на «российскую орбиту». Однако, прошедшие годы показали беспочвенность подобных опасений. Начатая в 2012 году политика нормализации отношений с Россией пока что проводится без каких-либо политических и стратегических уступок со стороны Тбилиси. Сегодня, срок актуальности дискуссии о смене внешнеполитического курса страны близится к концу. Тем не менее, ЕНД и отколовшееся от него крыло скорее всего продолжат анти-российскую риторику.
Тем временем, в мире происходят интересные глобальные перемены. Выход Великобритании из ЕС, победа Дональда Трампа на президентских выборах в США, рост популярности ультра-правых консервативных партий в Европе – все эти события можно считать первыми признаками приближающегося краха идеи «западного единства». В пост-советских странах, особенно в Грузии, либерализм всегда воспринимался как неотъемлемый элемент «единого демократического Запада», а главным определяющим фактором внешней политики Грузии и внутриполитических дискуссий неизменно была дихотомия «про-западный – про-российский».
В будущем, с большой долей вероятности можно ожидать, что на фоне идеологического кризиса, интерес «единого Запада» к положению дел на периферии заметно ослабнет. Усиление изоляционистских тенденций в США, ставшее особенно заметным после прихода в Белый дом Дональда Трампа, предвещает падение интереса Америки к Кавказу. Сегодня трудно предсказать какую политику будет проводить новая американская администрация по отношению к странам, придерживающимся про-западного курса, особенно к тем, которые пока еще не интегрированы в западные структуры. Как минимум ближайшие четыре года, про-западным государствам скорее всего не следует расчитывать на такую же поддержку со стороны Вашингтона, как во время президентства Барака Обама или Джорджа Буша.
Кроме того, внутриполитический и идеологический кризис в Европейском Союзе будет все сильнее подталкивать эти страны к проведению независимой национальной политики. В таких условиях, политика расширения будет неуклонно терять свою актуальность, а Евросоюзу будет все труднее проводить единую, согласованную внешнюю политику. В предстоящие годы, главной задачей для Евросоюза по прежнему останется обеспечение и сохранение своей институциональной дееспособности и эффективности, а также преодоление кризиса легитимации. На этом фоне, грузинской политической элите придется перестроить свою политическую повестку дня и наряду с внешнеполитическими проблемами, перенести внимание на внутриполитические, в том числе далеко не позитивные, процессы.
В заключение, следует отметить, что в ближайшей перспективе вряд ли можно ожидать каких-либо прорывов в грузино-российских отношениях или резкого ухудшения ситуации. Победа на выборах и полученное в результате конституционное большинство дают правящей партии достаточный уровень легитимности для того, чтобы предпринять более смелые шаги в отношениях с Москвой. Однако, это скорее теоретическая возможность, чем реальный сценарий. Со стороны ГМ не видно пока ни желания, ни готовности радикально изменить существующее положение дел. Поэтому, политика нормализации продолжит, как и раньше, двигаться вперед мелкими шагами в экономической и гуманитарной сфере, но без каких-либо значительных политических изменений и инициатив.
