1 октября 2012 года в Грузии впервые сменилась власть путем парламентских выборов. Ниже приведен обзор некоторых важных политических событий, произошедших за период т.н. коабитации.
Демократия и верховенство закона
Грузинский аналитик, руководитель Республиканского института Ивлиан Хаиндрава в одной из своих публикаций «Управление страной и модернизация: опыт и вызовы» считает, что основным стратегическим направлением новых властей должно стать решение задачи «модернизация плюс демократизация». Поскольку осуществленный «Правительством роз» проект считается «модернизированным за счет демократии проектом», то для новой правящей силы на повестку дня «естественно» встал вопрос консолидации процесса «демократизации».
Осуществленные на сегодняшний день основные шаги в этом направлении:
• Конституционные изменения
Новое правительство начало процесс внесения изменений в Конституцию, который будет осуществлен в несколько этапов. Процессу работы над Конституцией способствует несколько предусловий:
— Озвученное желание лидера правящей коалиции Бидзины Иванишвили оставить политику до истечения срока пребывания во власти. Это значит, что практически впервые в истории Грузии работа над Конституцией не связывается с намерением какой-либо одной правительственной силы или персоны сохранить/утвердить свою власть.
— В отличии от «Единого национального движения» коалиция «Грузинская мечта» не имеет конституционного большинства в парламенте. Это означает, что изменения и поправки в Конституцию будут осуществлены путем политического диалога.
— В последние годы, на фоне критики суперпрезидентской модели, в политическом классе и аналитических кругах Грузии сформировался широкий консенсус в отношении устройства парламентской модели страны.
Все вышеперечисленное должно в результате дать Грузии Конституцию, которая будет способствовать стабильному и демократическому развитию страны.
• Судебная реформа
С целью обеспечения независимости судебной власти были внесены изменения в порядок комплектации «Высшего совета юстиции» и, соответственно, были проведены выборы1. Согласно общей экспертной оценке, это были первые выборы, благодаря которым судьи получили возможность в свободной обстановке выбирать членов вышестоящего органа. Естественно, в судебной системе по-прежнему остаются проблемы, но внесенные изменения стали одним из важнейших шагов на пути к свободе и независимости судебной системы.
• Либерализация уголовно-правовой политики и амнистия
Новые власти получили тяжелое наследство — жесткую уголовно-правовую политику, которая считалась одним из основных инструментов нарушения прав человека в стране. В результате т.н. политики «нулевой толерантности» Грузия занимала одно из первых мест в Европе по количеству заключенных. К этому добавились случаи нечеловеческого обращения, которые увидел весь мир посредством нашумевших «тюремных кадров». Соответственно, новым властям, с одной стороны, необходимо было заняться вопросом «разгрузки» пенитенциарных учреждений и, с другой стороны, начать процесс либерализации уголовно-правовой политики. В результате объявленной властями широкомасштабной амнистии пенитенциарные учреждения оставили 8463 заключенных, в той или иной форме амнистия затронула еще большее количество человек2.
• Положение масс-медиа
В плане оценки положения масс-медиа интересным представляется последний отчет «Freedom House», в котором отмечается, что ситуация со свободой СМИ в Грузии по сравнению с прошлым годом улучшилась. Сегодняшняя ситуация была оценена в 49 баллов, в прошлом году этот показатель составлял 52 балла3.
Кроме того, как показывают данные исследований, проведенных организацией «IT-Georgia» (Международная прозрачность – Грузия), после смены власти рынок масс-медиа стал деполитизированным и конкурентноспособным4.
• Децентрализация и реформа местного самоуправления
21 февраля новым правительством была утверждена концепция, которая предполагает проведение целого ряда реформ, связанных с системой местного самоуправления. В соответствии с планом, который был разработан Министерством регионального развития и инфраструктуры, большая часть аспектов предложенной системы вступит в силу одновременно с выборами в органы местного самоуправления весной 2014 года. В настоящее время идет процесс публичного рассмотрения концепции наряду с политическими силами.
Перечисленное является неполным списком тех реформ, которые проводятся новыми властями Грузии с целью обеспечения верховенства закона и защиты прав человека. На сегодняшний день сложно говорить о существенных и ощутимых результатах этой политики. Хотя стоит отметить, что как западные, так и ,большинство грузинских исследователей считают, что для консолидации демократии этот путь является правильным и необходимым.
В течение ближайших нескольких лет станет известно, насколько удастся Грузии построить реально функционирующую демократию на постсоветском пространстве, которое не может похвастаться большим количеством примеров демократического правления.
Внешняя политика
Правящая коалиция, несмотря на неоднократно звучавшую критику, остается приверженцем Евроатлантического выбора Грузии. Наиболее яркой иллюстрацией этому служит принятая 7 марта 2013 года парламентом «Резолюция об основных направлениях внешней политики Грузии». В третьем пункте документа сказано: «Главным приоритетом внешней политики страны является интеграция в европейские и евроатлантические структуры. Для достижения стратегических приоритетов объединения в Евросоюз и Организацию Североатлантического договора Грузия предпримет дальнейшие шаги по усилению строительства демократических институтов, укоренению основанной на верховенстве закона и верховенстве прав человека системы управления, целью которой является обеспечение необратимости устойчивого экономического развития страны. Грузия не войдет в такие организации, политика которых противоречит указанным приоритетам». Также интересно, что в текст резолюции попали и следующие слова: «Грузия будет осуществлять диалог с Россией как с использованием международных механизмов в рамках Женевских дискуссий, так и в двустороннем формате. Целью этого диалога является урегулирование конфликта, налаживание и развитие добрососедских отношений».
Именно эти два направления, с одной стороны, интеграция Грузии в Евроатлантические структуры и, с другой стороны, нормализация взаимоотношений с Россией являются основными внешнеполитическими задачами новых властей Грузии6.
Сотрудничество с Евросоюзом
На данном этапе одной из основных тем внешнеполитической повестки дня Грузии является «оформление договора об ассоциированных отношениях с Евросоюзом», который заменит собой «Соглашение о партнерстве и сотрудничестве»7, заключенное между Грузией и Евросоюзом. Это предполагает качественное повышение уровня отношений между Грузией и Евросоюзом. Старт процессу переговоров на данную тему был формально дан 15 июля 2010 года в Батуми. На сегодняшний день основная часть договора согласована, и работа в этом направлении должна быть завершена до Вильнюсского саммита, запланированного на осень 2013 года.
Одной из составляющих частей соглашения об ассоциированных отношениях является «Соглашение об углубленной и всеобъемлющей зоне свободной торговли между Грузией и Евросоюзом (DCFTA)»8. DCFTA представляет собой двустороннее измерение Восточного партнерства Евросоюза. Фундамент этому соглашению был заложен в мае 2009 года на Пражском саммите. В отличие от существующей сегодня торговой схемы отношений Евросоюза со странами Восточной Европы, DCFTA предполагает не только снятие двусторонних торговых барьеров, но и приведение в соответствие с законами и регуляциями Евросоюза законов и регуляций вступающих стран. Для стран, заинтересованных в свободной торговле с Евросоюзом, это соглашение имеет важную роль. Согласно общей экспертной оценке, углубление торговых отношений и диверсификация экспортных рынков принесет экономике Грузии большую пользу в долгосрочной перспективе, хотя на начальном этапе может вызвать рост затрат как для государственного, так и для частного секторов.
Отношения с НАТО
Еще на Пражском саммите НАТО в 2002 году Грузия сделала официальное заявление относительно членства страны в альянсе. Позднее, 29 октября 2004 года, с целью приближения к стандартам НАТО и успешного проведения демократических реформ в стране, альянс задействовал в Грузии формат «Плана действий индивидуального партнерства» (IPAP). На основе успешно осуществленных обязательств в формате IPAP и прогресса в процессе сотрудничества, достигнутого в рамках интенсивного диалога, 3 апреля 2008 года на Бухарестском саммите альянс принял решение о том, что Грузия станет членом НАТО9.
Продвижение имплементации решения, принятого на Бухарестском саммите, и контроль за его выполнением возложены на комиссию НАТО-Грузия, решение о создании которой было принято 19 августа 2008 года. Министры иностранных дел стран альянса под эгидой комиссии пришли к соглашению о том, что Грузия разработает годовую национальную программу (ANP)10, в которой будут отображены краткосрочная и долгосрочная стратегии развития Грузии, что, со своей стороны, включает в себя такие вопросы как военная реформа, внешняя политика, политика в сфере безопасности и другое. Именно эти два института (комиссия НАТО—Грузия и годовая национальная программа) на сегодня представляют собой институциональные рамки сотрудничества между альянсом и Грузией.
Новые власти Грузии, как и большая часть политического класса, понимают, что выполнение решений, принятых на Бухарестском саммите, является важнейшей внешнеполитической целью, но ее невозможно добиться в краткосрочной перспективе. Объявленная со стороны НАТО политика «открытых дверей» и желание Грузии стать членом альянса недостаточны для решения этой задачи. Членство в альянсе зависит от многих других международных и внутренних факторов, которые на этом этапе превышают рамки возможностей Грузии. Несмотря на это, вступление в НАТО остается основным внешнеполитическим приоритетом Грузии. На данном же этапе, сотрудничество с НАТО является важнейшим ресурсом для реформы государственных институтов Грузии и утверждения демократии. Андерс Фог Расмуссен во время своего визита в Тбилиси 26-27 июня 2013 года указал именно на необходимость продолжения реформ: «Грузия стоит на верном пути» и во многом «приблизилась к НАТО», хотя «вы должны взять на себя груз и продолжить осуществление необходимых реформ»…
Естественно, невозможно представить полную картину сотрудничества Грузии с Евросоюзом и НАТО в таком узком формате. Цель данного матераила – представить основные тенденции внешней политики Грузии после 1 октября 2012 года. При рассмотрении политики новых властей Грузии в этом направлении можно сказать, что главным трендом здесь является «принцип последовательности», которому следует и продолжает коалиция «Грузинская мечта».
Георгий Шаишмелашвили
1 Судейская конференция избрала членов Совета юстиции. 10 июня 2013 г.
2 Подробнее см.: Отчет министерства Грузии по исполнению наказаний, пробации и юридической помощи.
3 См. Грузия улучшила ситуацию в плане свободы медиа – «Freedom House», Тамар Парадашвили,
4 TI Georgia: Advertising market is stagnating but has become depoliticized and more competitive,
5 Полный текст резолюции см.: Принятая по обоюдному согласию резолюция по внешней политике,
6 В данном newsletter одна статья посвящена перспективам и вызовам нормализации российско-грузинских отношений. «Центр культурных взаимосвязей — Кавказский дом» и его партнеры в скором времени предложат «Документ публичной политики» на данную тему. Данный текст затрагивает обзор шагов, предпринятых в направлении Евроатлантической интеграции.
7 Соглашение представляет собой краеугольный камень отношений между Грузией и Евросоюзом: оно принято в 1996 году, вступило в силу в 1999 году, см. полный текст здесь.
8 Подробнее
9 Bucharest Summit Declaration, 3 апреля 2008 г.
10 Annual National Programme,
