Механизмы конституционных изменений в Грузии и Украине: поиск баланса между гибкостью и стабильностью

Юлия Биденко

канд. полит.н. доцент кафедры политологии ХНУ им. В.Н. Каразина

Статья была написана в рамках проекта «Украина — выход из кризиса через диалог», который реализуется совместно «Кавказским домом» и Институтом мировой политики (Украина). Проект финансируется правительством Великобритании.

Для любого правового государства принципиальным является вопрос устойчивости политической системы, основоположных прав граждан, закрепленных в Конституции. При этом конституционные правила обычно предусматривают возможность изменений путем ряда парламентских или плебисцитарных процедур. Подразумевается, что данные изменения должны отображать волю большинства общества как такого или же волю большинства его представителей. Проблема соотношения устойчивости гибкости  конституционных систем особо актуальна для «молодых» демократий, с одной стороны находящихся в процессе политических изменений и поиске наиболее оптимального варианта системы сдержек и противовесов, а с другой – подвергающимся рискам утраты демократических наработок и автократических реверсов. Именно поэтому возможность внесения изменений в конституции Грузии и Украины представляет не только теоретико-правовой интерес, но существенно влияет на политические процессы обоих государств.

Конституции и Грузии и Украины принимались и изменялись практически в одно и то же время: Грузинская Конституция была принята 24.08. 1995 г., Конституция Украины – 28.06. 1996 г. Несмотря на то, что оба основных закона гарантировали демократические права и свободы, устанавливали независимость компетенций ветвей власти, во многом их принятие и исполнение оставалось зависимым от некого компромисса элит, и не все нормы стали высшими принципами реальной жизни постсоветских обществ. Поэтому логичным было, что в обе конституции вносились поправки, связанные с изменениями баланса политических сил, изменялся дизайн политической системы, увеличивались международные обязательства, влияющие на право.

Попытки реформирования Конституции Украины предпринимались практически каждым президентом Украины, наиболее значимые из них можно отнести к 2004, 2010 и 2014 г. В 2004 г. как компромиссный итог «Оранжевой революции», Парламентом Украины был осуществлен переход к парламентско-президентской республике, который был отменен в 2010 г. решением Конституционного суда Украины и привел к автоматической реконфигурации политической системы по образцу 1996 г. и усилению президентской власти de jure и de facto. В 2014 г. – после драматических событий Евромайдана и побега президента В. Януковича – возврат к более децентрализованной парламентско-президентской форме был одним из первых решением Верховной Рады.

В Грузии после «Революции роз» 2003 -2004 гг. конституционно-правовая система государства также начала активно изменяться. В 2004 г. Венецианская Конституция рекомендовала пересмотреть конституцию Грузии для обеспечения лучшего баланса между государственными полномочиями, в частности полномочиями Президента и Парламента. Процесс широких конституционных изменений был запущен только в 2009 г., с созданием Государственной Конституционной Комиссией (создана 16.06.2009 Указом Президента Грузии), которая разработала целый ряд конституционных изменений, поддержанных грузинским парламентом 15 октября 2010 г.. Суть изменений, внесенных Конституционным законом[1]. сводилась к миграции от в прошлом супер-президентской системы к усилению функций парламента и правительства. Полномочия, которые полностью передавались правительству – осуществление внешней и внутренней политики, представление парламенту проекта бюджета, назначение-увольнение уполномоченных, право назначения референдума. Институт Президента становился более политически нейтральным, право формирования правительство переходило к парламенту, а президент лишался права законодательной инициативы, созыва внеочередных парламентских сессий, упрощался механизм импичмента. Но при этом усложнился и порядок дальнейшего реформирования конституционного законодательства, произошла консервация ряда конституционных положений, которые в транзитных демократиях обычно вариабельны (фиксация избирательной формулы и местонахождения парламента в Кутаиси, нюансы системы местного самоуправления и т.д.).

Следует отметить, что Грузия имеет гораздо более иерархизированную систему права, чем Украина, что при стремлении стабилизации демократических правил и процедур может послужить позитивным примером. В частности, в Грузии функционирует Закон «О нормативных актах»^[2] как таковой (принят 19 ноября, 1996,  изменен 24 июня 2004 и 22 октября 2010 г.). Он определяет виды нормативных актов, их иерархию, место международных договоров и соглашений Грузии, а также общие правила подготовки, принятия (издания), опубликования, действия, учета и систематизации нормативных актов. Позитивной чертой этого Закона является также изложение структуры законодательных актов, формализация сопроводительных документов (пояснительных записок, таблиц), процедуры правовой экспертизы, обозначение сроков вступления  в силу и т.д. В консолидированной редакции Закона указаны следующие виды и иерархия законодательных актов Грузии:

а) Конституция Грузии, конституционный закон Грузии;

б) конституционное соглашение Грузии;

в) международные договоры и соглашения Грузии;

г) органический закон Грузии;

д) закон Грузии, декрет Президента Грузии, Регламент Парламента Грузии.

Конституционный закон Грузии является неотъемлемой частью Конституции Грузии. Конституционный закон Грузии принимается при определении государственно-территориального устройства Грузии,  при определении статуса автономий (на основе принципа разграничения полномочий после полного восстановления юрисдикции Грузии на всей территории страны), а конституционное соглашение регулирует особый статус Грузинской Апостольской Автокефальной Православной Церкви.

Ценным в украинском контексте опытом не только Грузии, но и ряда европейских государств (Франции, Италии, Испании, Австрии, Венгрии, Словакии, Литвы) является выделение отдельных сфер регулирования в виде органических законов. В частности, органические законы Грузии являются верховными законами после Конституции (большинство из них кодифицировано), и касаются вопросов государственной важности  – в частности судебной системы, местного самоуправления, основ экономического развития, трудовых отношений, гражданства, политических организаций, Национального банка, Совета национальной безопасности и т. д. В отличие от просто закона, принимаемого большинством присутствующих на заседании депутатов, согласно параграфа 2 Статьи 66 Конституции, предусматривается одобрение органических законов «более, чем половиной голосов действующего поименного списка членов Парламента» (т.е. на данный момент не менее, чем 75-ю депутатами), а Конституционное соглашение одобряется не менее, чем 3/5 состава парламента. Например, С 1 января 2014 года вступили в силу поправки к Конституции Грузии, согласно которым «введение новых общегосударственных налогов, увеличения их ставок или расширения базы налогообложения требует проведения референдума, созываемого по инициативе президента страны», а фундаментальные принципы экономической политики государства определяются исключительно Органическим Законом Грузии.

В украинской Конституции иерархия (а следовательно, и наличие специальных процедур принятия и изменения) законов отсутствует, однако, указываются сферы, регулируемые исключительно законами (статус и полномочия правительства, судебных органов, местного самоуправления, порядок проведения выборов, деятельности политических организаций и т.д.). Исходя из истории нормотворческой практики в Украине (не всегда позитивной), а также позиций ряда украинских аналитических центров и НПО^[3], введение органического законодательства в систему отечественного права может стабилизировать регулирование таких животрепещущих вопросов, как местное самоуправление, выборы и референдумы, судебная система, статус гражданских и политических объединений, языковое, этническое и конфессиональное разнообразие. Подобная стабилизация путем усложнения законодательной процедуры может быть отображена в новой редакции Конституции Украины или с помощью специального Закона, регулирующего принятие и функционирования нормативных актов. Также позитивным моментом в Конституции Грузии является наделением правом законодательной инициативы не только правительства и депутатов, фракций и комитетов, Представителей Автономных Республик, но и самих избирателей (30 000). Исходя из уровня развития и роли гражданского общества в Украине, подобная конституционная норма (с пропорциональным увеличением числа избирателей — инициаторов закона) могла бы иметь позитивное влияние на развитие демократии в нашей стране.

усложнение процедуры, что на тот момент отвечало выводам Европейской комиссии за демократию через право[4]. В честности в финальном заключении относительно проекта конституционных изменений 2010 г. Венецианской комиссией указывалось, что Грузии необходимы более жесткие процедуры для изменения Конституции, однако не настолько, чтоб страна не могла гибко реагировать на реальные изменения и адоптироваться к ним.

На данный момент к субъектам инициации пересмотра конституции относятся депутаты (не менее половины от общего состава) и граждане (не менее, чем 200 000 избирателей), президент же после реформы 2010 г. был лишен этого права. Проект конституционных изменений, представленный в парламенте, должен быть опубликован для публичного обсуждения и начат рассматриваться депутатами  не менее чем через месяц  после промульгации. Принятие конституционных изменений требует поддержки 3/4 депутатского корпуса на двух последующих сессиях,  с интервалом не менее трех месяцев, т.е. законопроект о пересмотре Конституции считается принятым, если он будет поддержан на двух сессиях Парламента Грузии, последовательно проводимых с интервалом не менее трех месяцев, не менее чем двумя третями полного состава Парламента Грузии. При этом была фактически нивелирована роль Президента Грузии в процессе инициации конституционного реформирования, что позитивно оценена Венецианской комиссией в контексте усиления роли парламента в смешанной системе правления. Однако, как отмечалось экспертами Венецианской комиссии,  конституционные изменения должны предполагать или множественность дискуссий и мнений (например путем пролонгированных дебатов и голосования в парламенте), или множественность игроков – т.е. расширенное право  конституционной инициативы или утверждения путем референдума[5]. Однако в отношении «новых демократий» Комиссия всегда выражала обеспокоенность в отношении чрезмерного усложнения конституционных процедур по реформированию страны, но в ситуации современной Грузии возвращение к упрощенной процедуре (одобрение 2/3 депутатского корпуса – т.е. 100 депутатов) представлялось членам Комиссии нецелесообразным.

По нашему мнению, наиболее чувствительным для изменений является вопрос парламентаризма в Грузии – однопалатность страны с высоким уровнем этнического и культурно-языкового разнообразия, закрепление смешанного электорального принципа его формирования, что может препятствовать развитию институтов партий. Однако статья 4 Конституции Грузии содержит и перспективные положения относительно перехода к бикамерализму – образованию двупалатного парламента, нижняя палата которого (Совет Республики) будет избираться на пропорциональной основе, а верхняя (Сенат) будет состоять из представителей автономных республик и других территориальных образований, а также 5 представителей, назначенных Президентом[6]. Т.е. в ней отражены не только действующие принципы политической системы и  жизни общества, но и перспективы развития, что может стать позитивным примером для пересмотра украинской Конституции с учетом существующих социально-территориальных проблем (аннексированных территорий, ситуации конфликта в Восточных областях страны и т.д.).

Конституция Украины (Ст. 154-157)[7] предлагает дифференциацию разделов, в частности большинство разделов могут пересматриваться при инициативе Президента Украины или 1/3 депутатского корпуса. При этом изменения должны быть одобрены половиной состава Верховной Рады и проголосованы 2/3 ее состава. Пересмотр разделов «Общие принципы», «Выборы и референдум», «Внесение изменений в Конституцию» возможен по инициативе Президента или 2/3 состава парламента, и при позитивном голосовании 2/3 депутатов должен быть утвержден всеукраинским референдумом, назначаемым Президентом страны. Конституция не может быть изменена, если предусматриваются отмена или ограничение прав и свобод человека, ликвидация независимости или нарушение территориальной целостности государства, а также в условиях военного положения и в последние шесть месяцев полномочий парламента. Закон «Про всеукраинский референдум» от 6.11.2012[8] расширил права избирателей по инициации внесений изменений в Конституцию Украины, такая инициатива должна быть поддержана 3 млн. избирателей не менее, чем в 2/3 областей страны. Путем народного референдума по народной инициативе украинский народ может одобрять новую редакцию Конституции, отменять или признавать недействительным законы относительно изменений Конституции. Однако  назначение такого референдума остается функцией Президента, а сам закон в процедурных моментах не является бесспорным как реальное средство прямой демократии и влияния на конституционный процесс.

Для сравнения механизмов конституционных изменений в обеих странах мы предлагаем следующую таблицу.

Таблица 1.

Условия изменения Конституции в Украине и Грузии

Выводы

Таким образом, мы видим, что на данный момент конституции и Грузии, и Украины в перспективе их изменений и реформирования можно оценить, как довольно «жесткие», в обоих государствах присутствует довольно усложненная процедура внесения изменений в Основной закон.  Однако на данный момент Украина и Грузия сталкиваются с различными проблемами: если для первой наиболее актуальным предстает вопрос о либерально-демократическом реформировании страны на фоне вооруженного конфликта, то для второй важно при смене политических элит не потерять консолидированный достижения демократии предыдущего периода.

Несмотря на более либеральный характер экономики, система права Грузии предстает более структурированной и процедурно разработанной, что проявляется в существовании органических законов, кодификацию значительной части сфер общественной жизни, иерархии самих законов и процедур голосования за них членами парламента.

Опыт реального политического процесса в Украине подсказывает целесообразность введения в систему украинского законодательства элементов органического права, по примеру Грузии, – т.е. выделения особо важных сфер жизнедеятельности общества, законодательное регулирование которых, как и изменение, правил требует усложненных процедур голосования в парламенте. К таким сферам может быть отнесено избирательное, криминальное, налоговое законодательство, принципы деятельности местного самоуправления, партийных и гражданских объединений, базовых институтов государства. Весомым аргументом в пользу подобной меры может стать история голосования в ВРУ 16 января 2014 г. за так называемые «диктаторские законы», многие из которых относились бы к сфере органического права, и могли бы быть непроголосованными при существовании соответствующих конституционных принципов.

Еще одним важным элементом, который может быть полезен для развития правового украинского государства выступает наличие в Грузии отдельного закона «О нормативных актах», его принятие в Украине могло бы урегулировать многие потенциальные проблемы в условиях децентрализации, облегчить работу судов, прокуратуры, органов местного самоуправления, улучшить доступ к публичной информации и т.д.

Позитивным опытом Грузии является также закрепление в Конституции права законодательной инициативы (30 тыс.избирателей) и конституционных изменений (20 тыс.) для граждан. В украинской Конституции требуется подтверждение гражданами инициатив по реформированию 3-х наиболее важных разделов Основного закона, и несмотря на наделение избирателей правом инициативы и пересмотра практически всех законодательных норм Законом «О всеукраинском референдуме», его процедурная функциональность и реалистичность представляются весьма сомнительными. По нашему мнению, подобное право должно быть предоставлено гражданам на уровне конституционных норм, также как и соблюден баланс между сложностью их изменения и гибкостью политико-правовой системы как таковой.

___________________________________________

[1] Constitutional Law of Georgia No 3710 of 15 October 2010 // LHG I. – № 62, 5.11.2010.  – Art. 379.

[2] Закон Грузии «О нормативных актах» // Законодательный вестник Грузии. [Электронный ресурс]. – Режим доступа:  https://matsne.gov.ge/ru/document/download/90052/13/ru/pdf

[3] Перспективи зміни процедури прийняття законів у Верховній Раді України». Аналітична записка // Національний інститут стратегічних досліджень [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.niss.gov.ua/articles/1022/

[4] Final opinion on the draft constitutional law on amendments and changes to the Constitution CDL-AD(2010)028 // http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD%282010%29028-e

[5] Opinion on three Draft Constitutional Laws amending two Constituti onal Laws amending the Constitution of Georgia / Adopted by the Venice Commission At its 96th Plenary Session (Venice, 11-12 October 2013). http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2013)029-e

[6]

[7] Конституция Украины. – Офиц.сайт Верховной Рады Украини [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80

[8] Закон Украины «О Всеукраинском референдуме». — – Офиц.сайт Верховной Рады Украини [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/5475-17