Биденко Юлия
канд. полит.н. доцент кафедры политологии ХНУ им. В.Н. Каразина
Статья была написана в рамках проекта «Украина — выход из кризиса через диалог», который реализуется совместно «Кавказским домом» и Институтом мировой политики (Украина). Проект финансируется правительством Великобритании.
Выборы являются не идеальным, но необходимым инструментом формирования органов публичной власти в демократических государствах. Для новых независимых государств постсоветского пространства выборы, их демократичность, альтернативность и прозрачность всегда служили вызовом для элит и критерием для западных партнеров. В случае Грузии и Украины несоответствие избирательного процесса данным критериям стала причиной активизации населения в форме «бархатных революций»[1] и толчком тщательному отношению к электоральной инженерии. Поэтому с 1990-х годов оба государства находятся как в поиске «идеальной формулы» формирования представительских органов и с каждым электоральным циклом пытаются совершенствовать процедурно-правовые, финансовые, административные и медийные аспекты избирательного законодательства.
Избирательная система
В Грузии, как и в Украине, в настоящее время функционирует смешанная избирательная система, по которой в Парламенте из 150 депутатов 73 избираются в мажоритарных одномандатных округах, а остальные 77 мест распределяются по пропорциональной системе между теми политическими партиями, которые преодолеют 5%-ый избирательный барьер. Согласно Конституции, ст. 4 Избирательного кодекса Грузии выборы проводятся на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права, при тайном голосовании, что также является базовыми принципами выборов в нашей стране[2].
Активным избирательным правом в Грузии наделены дееспособные граждане, достигшие возраста 18 лет. В наиболее общих моментах пассивного избирательного права, относительно базовых должностей (парламентарий, президент) положения украинского и грузинского законодательства довольно схожи, отличием является то, что после изменений Избирательного Кодекса Грузии избирательным правом стали пользоваться также заключенные с непогашенной судимостью, отбывающие наказание за не тяжкие преступления (караемые сроком лишения свободы до 5 лет), а также активно внедрялась идея предоставления пассивного избирательного права гражданам других государств (особенно ЕС), что было достаточно критично воспринято Европейской комиссией за демократию через право (Венецианская комиссия, ЕКДП), и в силу этого не была внесена в окончательный вариант Кодекса.
Базовыми субъектами пассивного избирательного права выступали партии и блоки, а также выдвигаемые ими кандидаты. Однако в силу последних принципиальных изменений в Избирательный Кодекс Грузии, утвержденный Парламентом 27 декабря 2011 г.[3], правом выдвижения в парламент и местные советы получили независимые кандидаты, а до этого (поправки 2008 г.) таким правом обладали только кандидаты от партий. Правом на представление непартийного кандидата в президенты также обладают инициативные группы в составе от 5 избирателей.
В отношении равенства голосов и «цены» мандата в мажоритарных округах у Грузии имеются ощутимые проблемы. Проблема в том, что в силу иногда географических, иногда исторических и социальных причин, одномандатные округа существенно отличаются друг от друга количеством избирателей – разрыв составляет десятки раз. К примеру, в Кутаисском избирательном округе зарегистрировано больше 158 тысяч избирателей, в то время как в Казбегском – чуть больше 5 тысяч, в силу чего один мажоритарный кандидат мог быть избран 1800 голосами, а другой – 70 тысячами голосов.
Этот факт неоднократно становился предметом критики Венецианской комиссии, а также членов Парламентской ассамблеи Совета Европы. «Молодая избирательная система Грузии не в полной мере соответствует европейским стандартам, так как не удалось искоренить неравенство между одномандатными мажоритарными округами, что нарушает принцип соразмерности каждого голоса» – отмечалось в заключении ЕКДП. Аргумент властей, что существующие на сегодняшний день районные границы (избирательных округов) необходимы для того, чтобы в Парламенте были бы представители региональных меньшинств, по нашему мнению, является слабым. Существуют значительно лучшие механизмы, соответствующие европейским демократическим стандартам, чтобы обеспечить представительство меньшинств в Парламенте. Мы призываем властей страны незамедлительно, обратить на это внимание» – говорится в докладе[4].
Прозрачность выборов, административный ресурс и препятствование фальсификациям
Прозрачность выборов обеспечивается возможностью взаимного контроля членами комиссий (как и в Украине, формируемых из представителей конкурирующих партий), а также доступом наблюдателей, кандидатов и СМИ к фиксации избирательного процесса. В Грузии за ходом выборов могут наблюдать представители международных организаций, наблюдатели, зарегистрированные от общественных организаций, партий и кандидатов. Фото-видео съемка на избирательном участке, кроме кабин для голосования, разрешается всем лицам, имеющим право находиться на участке, не мешая избирательному процессу.
Относительно новой для Украины (2012 г.) стала практика массового оснащения избирательных участков камерами видеонаблюдения. Но, Грузия уже на тот момент отказалась от такой практики, и редакция Избирательного Кодекса в формате 2011 г. предполагает упразднение видеокамер на избирательных участках в связи с озабоченностью Венецианской комиссии о возможностях наступления на тайну голосования и свободу волеизъявления граждан, которые могут испытывать страх от факта съемки голосования.
Однако в Грузии осуществляется маркирование избирателей, препятствующее многократному голосованию, что всегда было гораздо большим риском для такой небольшой страны с хорошими дорогами, как Грузия (ок. 70 тыс. км2), чем для крупного государства, подобного Украине (603 тыс. км2). Несмотря на то, что дискуссии о необходимости и маркирования избирателей в Украине ведутся более десятилетия, в Грузии не только внедрено маркирование проголосовавших, но вскоре предусмотрен переход к биометрическим спискам избирателей, которые будут содержать данные о гражданине и его фотографию.
В отношении возможностей прямого административного ресурса, согласно грузинскому Избирательному кодексу запрещено использовать здания местного самоуправления, государственных учреждений или организаций, которые финансируются из государственного бюджета, если у другого избирательного субъекта нет такой или аналогичной возможности.
Помимо этого, запрещено использовать средства коммуникации, информационное обслуживание или технику органов местного самоуправления, государственных учреждений или организаций, финансируемых из бюджета, а также их транспортные средства, кроме служебного транспорта президента, депутатов, премьер-министра, членов правительства и их заместителей, членов высшего представительного органа и руководителях правительства автономных республик Абхазия и Аджария, а также губернаторов и членов органов местного самоуправления[5]. Таким образом, чиновники, формально лишены административного ресурса, но в качестве действующих членов правительства, руководителей местных администраций имеют потенциал для прямой и непрямой агитации.
Очевидно, что в большинстве стран вовлечение действующих чиновников в избирательную кампанию является «неизбежным злом», масштабы и формы которого, при этом вариабельны. Для украинских реалий характерна не только репутационная поддержка, но также – в силу непрозрачности местной и партийной бюджетной политики, усиленное привлечение бюджетных средств («внеплановый» ремонт дороги, облагораживание придомовых территорий) или «карманных» организаций для агитации. Именно использование нецелевых средств и теневых потоков в финансировании партийной и агитационной деятельности всегда было острой проблемой для постсоветских транзитных государств.
Но в Грузии зафиксировано положение Кодекса, касающееся запрета усиленного использования бюджетных средств в избирательный период и предусматривающего, что в случае, если во время кампании будут понесены незапланированные государственные расходы или будут увеличены бюджетные программы, «уполномоченное лицо может обратиться в суд и потребовать приостановления этих расходов». Также в конце 2011 и в начале 2012 гг. были внесены значительные изменения в законодательство, касающиеся подкупа избирателей, и была введена уголовная и административная ответственность самих избирателей.
Финансирование избирательной кампании
По Избирательному кодексу Грузии все вопросы, связанные с финансированием фонда партий, регулируются Органическим Законом «О политических объединениях граждан», кроме компенсации предвыборных кампаний партий и блоков, преодолевших 5% барьер на выборах и прошедших в парламент.
Согласно Закону, кроме членских взносов, пожертвований и доходов самой партии, из государственного бюджета ежегодно выделяется определенная сумма для их финансовой поддержки и для содействия созданию здоровой, конкурентной политической системы. При этом финансирование партий со стороны юридических лиц, некоммерческих и религиозных организаций запрещена. Более того, имеются ограничения на объем пожертвований от частных лиц – не более 60 000 лари (ок. 30 тыс. долларов) в год одной или нескольким партиям от одного гражданина.
Партиям, преодолевшим на последних парламентских выборах 4 % барьер, или на выборах в органы местного самоуправления – 3% барьер, государством выделяется сумма базового фонда в 150 000 лари (ок. 75 тыс. долларов) в год. Однако, если субъекту выборов (партии/избирательному блоку) удается преодолеть 8% порог на парламентских выборах, или 6%-ный – на местных, то сумма ежегодного базового фонда увеличивается до 300 000 лари (ок. 150 тыс. у.е.).
Партии, в результате выборов преодолевшие 5 % барьер – т.е. прошедшие в парламент, едино разово получают из государственного бюджета 1 миллион лари (ок. 500 тыс. долларов) для покрытия своих расходов на избирательную кампанию, из них 300 тысяч лари (ок. 150 тыс. долларов) на предвыборную рекламу. Эта сумма перечисляется через 15 дней после подведения итогов выборов. Также указывается, что тарифы на платную политическую рекламу должны быть равными для всех избирательных субъектов – это является относительным новшеством для Грузии (2011 г.) и более устоявшейся практикой для Украины.
Закон Грузии «О политических объединениях граждан» предусматривает ответственность политических партий за проведение ежегодного аудита и представление последующего отчета (заключения) в специальный орган – Контрольную палату (Ст. 32 Закона)[6]. В декларации политической партии должен быть указан годовой доход (сумма членских взносов и пожертвований, информация о лицах, уплативших членские взносы, средства, выделяемые государством, а также средства, полученные от публикаций и других мероприятий партии) и расходы потраченные на выборы, финансирование различных мероприятий, оплату труда, служебные командировки и другие расходы, а также заключение по результатам проверки собственности (партийные здания и помещения, количество и тип транспортных средств, их общая стоимость, сумма денег, доступная на ее банковских счетах).
Эта информация является общедоступной, и Контрольная палата Грузии должна предоставить всем заинтересованным лицам информацию о финансовой декларации партии, а также опубликовать декларацию соответствующей веб-странице в течение 5 рабочих дней после ее получения[7].
Стимулирование гендерного равенства в партийных списках
Полезным для Украины может стать опыт Грузии по преодолению гендерной дискриминации в политике. Т.к. в Верховной Раде Украины формата 2012 процент женщин был ниже 10 и уступал таким государствам, как Египет. В Грузии подобная проблема решается также с помощью Органического закона «О политических объединениях», в котором говорится, что квалифицированный избирательный субъект (т.е. парламентская партия или партия № 1 в блоке) получит дополнительно 10% предназначенного для него бюджетного финансирования, если в его партийном списке среди каждых 10 кандидатов, как минимум, двое будут «другого пола»[8].
Устойчивость избирательного законодательства в Грузии и перспективы его реформирования
Грузинскую правовую систему в целом и избирательную систему в частности, сформированную к концу первого десятилетия 2000-х гг., можно считать более стабильной, чем украинскую – особенно в принципиальных вопросах. Процесс выборов регулируют Конституция Грузии[9], Избирательный Кодекс[10], Органический Закон «О политических объединениях граждан»[11], Закон Грузии «О референдуме», Закон о свободе слова и свободе волеизъявления и т.д. В отличие от Украины в грузинской Конституции избирательная система закреплена в Конституции образца 2010 г., а электоральное законодательство кодифицировано и имеет статус органического закона, изменение которого требует особой процедуры и квалифицированного большинства в парламенте.
Несмотря на позитивные и потенциально применимые в Украине элементы процедур обеспечения выборов, финансирования партий и гендерного представительства, перспективы изменения электорального законодательства в Грузии необходимы и довольно реальны.
23 сентября 2014 г. грузинские НГО и непарламентские партии предложили властям в срочном порядке создать рабочую группу по избирательным вопросам, мотивируя это необходимостью улучшения избирательного законодательства и приведения его к соответствию международным стандартам. Базовыми направлениями потенциальных изменений станут изменение избирательной системы, комплектация избирательных администраций, проведение предвыборной кампании и составление избирательных списков[12] (переход к биометрическим спискам избирателей).
Комментируя предложение изменении избирательного законодательства представители парламентских партий, в том числе и входящих в правящую коалицию «Грузинская мечта», поддержали эту инициативу, считая, что избирательную систему необходимо реформировать. В оппозиционной партии «Единое национальное движение» (команда М. Саакашвили) также заявляют готовность к консультациям по реформе избирательной системы, отмечая, что, будучи у власти в 2010 году, партия взяла на себя обязательство провести реформу системы после парламентских выборов 2012 года. Однако после ее ухода в оппозицию и потери части электората этого не произошло, поэтому нынешняя грузинская оппозиция снова готова менять избирательные правила, которые установила, будучи при власти.
Наиболее важным элементом потенциальной реформы избирательного законодательства является изменение избирательной системы как таковой, в частности – отказ от мажоритарной составляющей. Призванная по идее, совместить принципы социально-партийного и территориального представительства, смешанная система в постсоветских странах на практике помогала максимизировать число депутатов правящей партии – за счет «мягкого» и прямого административного ресурса, желания бизнесменов быть членами партии власти, патерналистских настроений жителей округов, слабой информированности граждан о конкретных кандидатах и «механическом» голосовании большинства избирателей за партию и ее кандидата, невзирая на личности.
Именно поэтому и в Грузии, и в Украине мажоритарная составляющая способствовала симбиозу регионального бизнеса, способного удовлетворить нужды избирателей, органов власти и партийных проектов, слабо работавших над партийным строительством и выработкой четких идеологических программ. Парламентские выборы в Украине 2012 г. четко показывали возможность прироста партии власти (на тот момент Партии Регионов) за счет депутатов-мажоритарщиков. Выборы 2014 г. в украинский парламент продемонстрировали ту же тенденцию – наиболее массовой оказалась не фракция, победившей в едином общенациональном округе политической силы, а президентский «Блок Петра Порошенко».
Аналогичную ситуацию мажоритарная составляющая парламента и местных советов создает и в Грузии. Например, в Парламенте 2008 г. тогдашней правящей партии «Единому национальному движению» (партия президента М. Саакашвили) досталось более 79% мест, независимо от того, что по пропорциональной системе за партию проголосовали около 59% избирателей. Не сложно догадаться, что кандидаты-мажоритарщики от правящего «Национального движения» тогда одержали победу практически во всех округах страны, кроме 4-х.[13]
Такая же проблема возникла во время местных выборов в Сакребуло (муниципальное собрание) Тбилиси в 2014 года. Несмотря на то, что по партийному списку правящая Грузинская мечта получила 46% голосов, в тбилисском Сакребуло ей досталось 75% мест, так как во всех одномандатных округах столицы, кроме одного, победила Грузинская мечта[14].
Таким образом, в большинстве случаев при смешанной избирательной системе партия власти получает определенные «бонусы» – возможность провести в парламент своих кандидатов в депутаты по мажоритарной системе. Данная закономерность, подтверждаемая опытом, как Грузии, так и Украины, вызывает особые опасения в свете приближающихся украинских выборов в местные советы – когда действующие мэры и администрации смогут сформировать подконтрольные советы «по старой схеме» – привлекая теневые средства регионального бизнеса или показательно используя бюджетные средства с целью агитации или непрямого подкупа избирателей.
Для грузинского гражданского общества и политикума опасность сохранения смешанной системы выборов в представительские органы при наличии блоков партий и «самовыдвиженцев» не так ясна, как в Украине, где последние десять лет прошли под знаком постоянной борьбы и взаимосменяемости во всех ветвях власти двух лагерей политических элит. В Грузии после 2003-2004 гг. на протяжении почти 10 лет Президент Михаэль Саакашвили и его политическая сила имели огромную поддержку (особенно, по сравнению с украинскими проектами и лидерами). Однако после изменения Конституции 2010 г. и выборов в Парламент 2012 г. баланс сил поменялся, но не привел к появлению кардинально новых партий или изменению старых по европейскому образцу. Без стимула в виде продуманной электоральной формулы, построенной по партийно-пропорциональному принципу, грузинское общество рискует оказаться в ловушке наращивания популизма без партийного строительства, превращения существующих партий в «машины по сбору голосов», цель которых будет не развитие страны, а сохранение власти или реванш по её получению.
Выводы
Позитивными уроками для Украины может стать целостность и устойчивость избирательного грузинского избирательного законодательства, а также те шаги, которые способствуют развитию партийной системы и честных, прозрачных выборов. Среди них:
— введение государственного финансирования партий (даже тех, что не прошли в парламент, но набрали определенный процент голосов избирателей);
— запрещение партийного финансирования юридическими лицами, некоммерческими и религиозными организациями, ограничение объема пожертвований от частных лиц;
— стимулирование сокращения гендерного дисбаланса в партийных списках путем дополнительного финансирования таких партий от государства;
— маркирование проголосовавших избирателей и введение административной и криминальной ответственности самих избирателей за подкуп;
— усовершенствование списков избирателей (хотя переход к биометрическим спискам с фотографией на данный момент выглядит в Украине утопичным).
Для Грузии же важно учесть негативный опыт Украины по косвенному подкупу избирателей, использованию административного ресурса, особенно проявляющийся в мажоритарных округах, а также способы регулирования агитации и освещения выборов медиа и социологами. Сомнительная практика Украины по постоянному изменению правил выборов (по принципу «новые выборы – новый закон») может быть нивелирована с помощью кодификации избирательного законодательства по грузинскому образцу. В тот момент, когда в Грузии заменой мажоритарной составляющей может стать пропорциональная система региональных списков, соответствующая этническим и историко-географическим особенностям страны, но требующая изменений Конституции и части положений Избирательного Кодекса.
_________________________________________________________________
[1] Имеется в виду Революция роз конца 2003 г. в Грузии и «Помаранчевая революция» конца 2004 г. в Украине
[2] Избирательный Кодекс Грузии» // Законодательный вестник Грузии. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://matsne.gov.ge/ru/document/view/1557168
[3] Избирательный Кодекс Грузии» // Законодательный вестник Грузии. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://matsne.gov.ge/ru/document/view/1557168
[4] Joint Opinion on the Election Code of Georgia / Strasbourg/Warsaw, 19 December 2011. — http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL%282011%29094-e
[5] Избирательный Кодекс Грузии» // Законодательный вестник Грузии. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://matsne.gov.ge/ru/document/view/1557168
[6] Органический Закон Грузии «О политических объединениях граждан»// Законодательный вестник Грузии. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://matsne.gov.ge/ru/document/view/28324
[7] Мониторинг предвыборных процессов на парламентских выборах Грузии в 2012 году / Ассоциация молодых юристов Грузии (АМЮГ). [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.politicalfinance.org/wp-content/uploads/2012/08/Georgia-Country-Report-final_RU_July-2012.pdf
[8] Органический Закон Грузии «О политических объединениях граждан»// Законодательный вестник Грузии. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://matsne.gov.ge/ru/document/view/28324
[9] Constitutional Law of Georgia No 3710 of 15 October 2010 // LHG I. – № 62, 5.11.2010. – Art. 379.
[10] Избирательный Кодекс Грузии» // Законодательный вестник Грузии. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://matsne.gov.ge/ru/document/view/1557168
[11] Органический Закон Грузии «О политических объединениях граждан»// Законодательный вестник Грузии. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://matsne.gov.ge/ru/document/view/28324
[12] В Грузии непарламентские партии предлагают упразднить выборы по мажоритарной системе [Электронный ресурс]// Кавказский узел. – 11 декабря 2014. – Режим доступа: http://www.kavkaz-uzel.ru/articles/253903/
[13] Ситуацию парламентских выборов в октябре 2012 года, когда полученные Грузинской мечтой и Национальным движением голоса, как по мажоритарной, так по пропорциональной системе, в основном, соответствовали тому количеству голосов, которые они получили по партийным спискам, можно считать, скорее исключением, связанным с обострением борьбы между двумя силами и относительной новизной «Грузинской мечты», как политического проекта.
[14] Elections of Representative and Executive Bodies of Local Municipalities 15 June 2014 / Election Administration of Georgia — http://results2014.cec.gov.ge/eng/სამწუხაროდ ეს ტექსტი მხოლოდ რუსულად არის ხელმისაწვდომი.
