Шарлай Виталий,
эксперт в сфере анализа государственной политики
Украинский независимый центр политических исследований
Статья была написана в рамках проекта «Украина — выход из кризиса через диалог», который реализуется совместно «Кавказским домом» и Институтом мировой политики (Украина). Проект финансируется правительством Великобритании.
Стремительное развитие Грузии и выдающиеся успехи в снижении уровня коррупции за короткий промежуток времени стали ярким примером для украинских политиков, которые после «Революции достоинства» почувствовали острую потребность общества в эффективной борьбе с коррупцией на всех уровнях. В основе успеха грузинских реформ лежат мощные инструменты по усилению ответственности и подотчетности государства, которые позволяют обеспечить соблюдение «правил игры» и необратимость позитивных достижений на пути реформ.
Движущей силой осуществления этих реформ стали 10 разносторонних факторов, а именно: проявление мощной политической воли; поднятие и развитие уровня доверия с самого начала внедрения реформ; проведение «лобовой атаки» на коррупцию; привлечение новых кадров в систему управления; ограничение возможности влияния государства; использование нестандартных подходов и инновационных решений; достижение единства цели и тесного взаимодействия политической команды; адаптация международного опыта к местным условиям; применение современных технологий; стратегическое использование коммуникаций с гражданами[1].
Ключевой успех Грузии связан с политической волей руководителей провести комплексную реформу государственной службы, а именно реформы министерств, правоохранительных ведомств, сервисных служб, которые всегда являются очагами коррупционных рисков.
В условиях ведения военных действий со стороны Российской Федерации, осуществление реформ в Украине является чрезвычайно сложной задачей, особенно, учитывая доведение правительством Януковича-Азарова экономики страны до состояния стагнации. Подобную сложную политическую, экономическую и географическую ситуацию недавно переживала и Грузия, которая успешно смогла справиться с вызовом. В данной статье фокус внимания сосредоточен на одной из главных реформ Грузии как постсоветской страны — реформе государственной службы. Также, в этой статье кратко рассмотрены первые качественные шаги Украины в направлении осуществления подобной реформы.
Профессиональная государственная служба является одним из краеугольных камней развитой демократии и эффективного управления. В последние три десятилетия в странах развитой демократии наблюдается тенденция к сокращению количества бюрократического аппарата государства. В этом плане Грузия, где после «Революция роз» была осуществлена комплексная реформа государственной службы, является хорошим примером для подражания другим постсоветским странам. Так, согласно индексу трансформации (осуществляется Фондом Бертельсмана, Германия) по критерию эффективного управления в 2014 году Грузия заняла 41 место, что значительно выше Украины, которая заняла 87 место среди 129 стран-участниц рейтинга[2].
Грузинска революция в сфере государственных услуг
В течение долгого времени Грузия считалась одной из самых коррумпированных стран на постсоветском пространстве. Непотизм был одной из самых влиятельных сил в государстве, экономика которого постоянно ухудшалась из-за коррупции и сокращения иностранных инвестиций. Преодолеть эти болезненные симптомы удалось только через применение системного подхода в повышении качества и прозрачности деятельности государственной службы, значительное повышение заработных плат, а также применение современных технологий электронного управления для упрощения предоставления гражданам государственных услуг.
Государственный аппарат был существенно сокращен и с 18 министерств осталось 13 (произошло сокращение персонала на 35%), а из 52 государственных служб осталось 34 (50% сокращения персонала)[3]. Общее количество государственных служащих в Грузии по состоянию на 2012 год составляет 86030 человек[4] (в Украине их 335 270[5]). Сокращение количества государственных служащих в Грузии сопровождалось повышением качественных показателей, прозрачности и подотчетности их деятельности.
Как результат, Бюро государственной службы Грузии (орган занимающийся управлением и развитием государственной службы) было награждено премией ООН государственной службы в 2012-2013 годах. На сегодняшний день, среди практических достижений, различные государственные службы очищены от коррупции, открытие нового предприятия или регистрация недвижимости занимает несколько минут, а все государственные закупки осуществляются онлайн.
В противовес распространенной ранее практике фаворитизма, кумовства и коррупционных соглашений, персонал министерств и ведомств в настоящее время принимается на работу на основании прозрачных конкурсных процедур. Постепенно внедряются новые методики управления персоналом. Изменения и дополнения в законодательство позволили внедрить упрощенную практику приема на работу в органы государственной власти. Конкурсы на замещение должностей на государственной службе объявляются в электронной форме, а сроки подачи заявок на участие в них и сам процесс отбора претендентов на конкурсной основе были сокращены.
Реформирование и развитие системы государственной службы остается одним из главных приоритетов в повестке дня правительства Грузии. Бюро государственной службы определило основные направления и секторальные планы развития для целей дальнейшей реализации реформы, основанной на широких исследованиях международного опыта и практики, анализа текущей ситуации, экспертных рекомендациях и политических консультациях[6].
Основными целями реализации реформы государственной службы являются: разработка гибкого законодательства; создание соответствующих институциональных механизмов, развитие эффективных систем и создание практики в области управления кадровыми ресурсами; внедрение проектов в области электронного правительства; сохранение фундаментальных принципов подотчетности, этики и прозрачности[7].
Грузия значительно продвинулась в развитии национальной информационной и коммуникационной инфраструктуры, электронного управления, а также электронных услуг. Наверное одним из основных индикаторов успешности внедрения электронных технологий есть доступ к интернету широких слоев населения. Так, в соответствии с индексом измерения информационного общества (Measuring the Information Society) в 2012 году количество структур подключенных к широкополосному Интернету в Грузии составило 32%, в то время как в Украине зафиксировано 36%[8]. По результатам международной оценки развития электронного управления «United Nations E-Government For The Future We Want» (проводится один раз в два года), Грузия в 2014 году заняла 56 место, в то время как Украина заняла 87 место среди стран-членов Организации Объединенных Наций[9].Это наталкивает на вывод, что независимо от географической разницы, процент граждан, которые использую Интернет в Украине выше, чем в Грузии, однако основными факторами успешности последней в предоставлении электронных услуг является наличие политической воли и системный подход к решению этой проблемы.
В стремлении предложить гражданам наиболее удобную форму взаимодействия с чиновниками, а также, видимо, исходя из низкого доверия граждан к новым технологиям, правительство Грузии предпочло пойти другим путем. Вместо перевода всех услуг на «электронные носители», они построили 12 офисов по предоставлению государственных услуг: «Дома юстиции», как объединение всех структур, работающих за принципом «единого окна», в одном пространстве.
Основной целью «Дома юстиции» является выдача документов и предоставление услуг, на которые имеет эксклюзивное право только государство, такие как свидетельство о рождении и удостоверение личности, паспорт или свидетельство о браке. Он должен удовлетворять несколько значительных критериев: охватить максимальное количество государственных сервисов, предлагать быстрое и комфортное обслуживание, значительно сократить время ожидания, чтобы все эти действия проходили незаметно для потребителя[10].
Каждое здание построено по уникальному проекту, внутреннее пространство в центрах унифицированы и организовано максимально функционально (чтобы гражданам, которые приходят впервые, не нужно было тратить время на поиск нужного кабинета). Так, во всех центрах действуют три зоны обслуживания. Первая — предназначена для услуг, которые занимают не более 5 минут (или в порядке самообслуживания), вторая — для услуг, на выполнение которых уходит не более 10 минут, третья — для услуг с длительным временем выполнения.
Украинский реалии: основные проблемы и вызовы
В выводах международной программы помощи SIGMA / OECD 2006 года самой слабой точкой политической системы и государственной службы в Украине названо существование многих центров разработки политики и отсутствие координации между ними. Так, основа формирования политики является несогласованной, сфера компетенации государственной службы определена нечетко. Она регулируется множеством правовых актов, принятыми различными субъектами на политическом уровне, и поддерживает нежелательную смесь политических и административных должностей. Кроме того, нет ни конкретных критериев, ни реального потенциала для оценки создания новых должностей в государственной службе. Оплата труда осуществляется не по единой системе, поэтому заработная плата в разрезе государственного управления не сбалансирована. Внутренняя справедливость и беспристрастность слабые.
Кроме того, должностные оклады часто низкие, что затрудняет конкуренцию с компаниями. Система должностных окладов является сложной и путаной сетью доплат и надбавок, которые предоставляются основываясь на личностных предубеждениях руководства. Поэтому в определение большей части заработной платы допускается произвол, из-за чего страдает независимость государственной службы[11].
Эксперты программы SIGMA также отмечают низкий уровень профессионализма, как главную проблему государственной службы в Украине. Несмотря на сроки давности этих оценок, они не потеряли своей актуальности и после «Революции достоинства». Реформа государственной службы сейчас стоит важным приоритетом и требованием гражданского общества в новое правительство.
Принципиальными особенностями новой концепции государственной службы в Украине, которая разрабатывается международными экспертами и различными общественными инициативами, является разграничение политических и административных должностей и урегулирования статуса государственного служащего. Необходимо создать конкурсные процедуры отбора и обеспечения равного доступа на все должности государственной службы, сочетание системы вознаграждений с оценкой работы и объективные основания продвижения по службе, усиление персональной ответственности за выполнение обязанностей и создание условий прозрачной деятельности государственных органов. Результатом внедрения вышеприведенных инноваций станут централизация государственной службы, усиление роли специально уполномоченного центрального органа исполнительной власти по вопросам государственной службы, а также это придаст возможность существенно улучшить кадровый профессионализм.
В Украине создание и использование государственных информационных ресурсов характеризуется не скоординированностью, непостоянством и несогласованностью, что уменьшает эффективность, результативность и гибкость управления государственными электронными ресурсами. Как результат, в органах власти и государственных учреждениях Украины сегодня внедрено значительное количество комплексных информационных, телекоммуникационных и информационно-телекоммуникационных систем, в том числе государственных реестров, систем ведомственного электронного документооборота, автоматизации типичной деятельности и систем поддержки принятия управленческих решений, которые не совместимы между собой, используют различные технологии, стандарты и форматы[12].
Украинский опыт внедрения современных государственных сервисов обслуживания граждан несколько отличается от грузинского. В сентябре 2014 Премьер-министр Украины Арсений Яценюк представил Правительственный план действий «Обновление страны», который предусматривает принятие правительственных решений для создания сети «Прозрачный офис» — центры предоставления административных услуг (ЦПАУ) с целью реформирования неэффективного государственного аппарата, в соответствии с принятым в 2013 году Законом Украины «Об административных услугах».
Внедрение ЦПАУ руководствовалось грузинским опытом и применением принципа «открытого окна», однако на практике в подавляющем большинстве ЦПАУ еще невозможно получить популярные административные услуги: паспорт, регистрацию места проживания, регистрацию бизнеса, регистрацию недвижимости, регистрацию земельных участков, услуги по строительству, социальные и административные услуги[13]. Причина этого проста — ЦПАУ образуют городские советы и районные государственные администрации, а все популярные услуги предоставляют территориальные подразделения исполнительной власти: Государственная регистрационная служба Украины, Государственная миграционная службы, Государственного земельного агентства и тому подобное.
Выводы
Проблемы с которыми столкнулась Украина после Революции достоинства — пустой государственный бюджет, законодательные ограничения государственного аппарата, коррупция во всех ветвях власти. Среди незначительных позитивов — сильный общественный сектор, который в состоянии профессионально заявить о своих интересах и качественно отстаивать в законодательном поле. Однако из-за закрытости государственной системы проникнуть к принятию решений в правительстве почти невозможно, что представляет большой вызов для гражданского общества. Учитывая вышеизложенное видение грузинской реформы государственной службы можно сделать несколько выводов для Украины.
Во-первых, принятие нового закона не изменит сути государственной службы, а только оттянет время для осуществления реальных шагов. Необходимо быстро устанавливать новые «правила игры» и повышать качество предоставления государственных услуг.
Во-вторых, обновление аппарата государственной службы является предпосылкой для реформы. Законодательные ограничения относительно увольнения государственных служащих, которые не способны отвечать новым стандартам необходимо ликвидировать.
В-третьих, введение электронного правительства является потребностью времени. Внедрение новейших технологий в начале XXI века уже стало критически важным для конкурентоспособности общества и государства.
__________________________________________________
[1]Боротьба з корупцією у сфері державних послуг. Хроніка реформ у Грузії. — Світовий банк. — 2012
[2]Результаты Индекса Трансформации. Фонд Бертельсмана. // Режим доступа: http://bti-project.org
[3]Міжнародний досвід щодо запобігання та протидії корупції. // Режим доступа: www.meria.sumy.ua/engine/download.php?id=1160
[4]Georgian Civil Service Statistics as of September, 2012 // Режим доступа: http://www.csb.gov.ge/en/publications/statistics
[5]Державна служба в цифрах // Режим доступа: http://www.center.gov.ua/attachments/article/26/Державна%20служба%20в%20цифрах%202014.pdf
[6]Річний звіт Бюро державної служби за 2014 рік // Режим доступа: http://csb.gov.ge/en/20132014-annual-report
[7]Грузия. Отчет о проделанной работе // Режим доступа: http://www.oecd.org/corruption/acn/48807361.pdf
[8]Measuring the information society, 2013. // Режим доступа: http://www.itu.int/en/ITU-D/Statistics/Documents/publications/mis2013/MIS2013_without_Annex_4.pdf
[9]United Nations E-Government For The Future We Want. // Режим доступа: http://unpan3.un.org/egovkb/Portals/egovkb/Documents/un/2014-Survey/E-Gov_Complete_Survey-2014.pdf
[10]Дом юстиции. // Режим доступа: http://psh.gov.ge/index.php?lang_id=RUS&sec_id=2
[11]Україна. Оцінка системи врядування, березень 2006 р. SIGMA/OECD
[12]Зелена книга деражвної політики у сфері електронного урядування в Україні. // Режим доступа: http://e-zakon.org/greenbook/
[13]Добрянская Н. Центры предоставления административных услуг — путь преодоления бюрократии и коррупции // Режим доступа: http://gazeta.dt.ua/internal/centri-nadannya-administrativnih-poslug-shlyah-podolannya-byurokratiyi-ta-korupciyi-_.html
